Titulo VI - Infraestructura Aeronáutica (continuación)

Mario O. Folchi

Capítulo V - Actividad Aeroportuaria [arriba] 

Analizados los aspectos básicos de la infraestructura; los servicios de control del espacio aeronáutico y del tránsito aéreo; la seguridad aeronáutica y la facilitación y los conceptos y clasificación de los aeródromos y aeropuertos bajo el punto de vista esencialmente jurídico, corresponde estudiar a continuación la importante y variada problemática que ha generado en todo el mundo la actividad moderna en los aeropuertos, como consecuencia de la evolución constante de la actividad aeronáutica. Este dinámico devenir tan propio de nuestra especialidad viene teniendo un capítulo muy especial en la región latino americana, debido a que en las últimas dos décadas se generalizó en la misma la privatización de las gestiones aeroportuarias. Esto hizo que surgieran nuevos elementos en el campo jurídico específico del Derecho aeronáutico, algunos de ellos con una notoria novedad, en tanto otros ya existentes debieron ser modificados para adaptarlos a las nuevas necesidades del sector.

Cuando este proceso dio comienzo, sostuve que el crecimiento del tráfico aéreo y la misma evolución tecnológica exigían un replanteo de las estrategias que entonces había en este tema, lo que en definitiva suponía el diseño de nuevas concepciones aeropolíticas. Y que sin perjuicio de las peculiaridades habidas en cada país, debía partirse de algunas fórmulas básicas para enfrentar el problema. Ellas eran: a) la desregulación del sector, ya que las explotaciones aeroportuarias se encontraban en esa época en manos de los Estados; b) la redefinición del rol de los Estados en el campo de la aeronáutica civil, ya que el proceso aeroportuario obligaba a considerar todo el ámbito aerocomercial; c) la modernización de los aeropuertos a fin de que presten servicios de manera eficiente en beneficio de las comunidades a las que pertenecen y de la misma aeronáutica civil; d) el aumento de la participación del sector privado, con objeto de garantizar nuevas fuentes de explotación y de financiamiento que, a su vez, contribuyan a responder al citado crecimiento del tráfico aéreo y de la evolución tecnológica. Asimismo, agregaba que la privatización de los aeropuertos exigían estudios jurídicos que tuvieran en cuenta dos aspectos esenciales: la situación legal de cada aeropuerto y la reformulación del marco regulatorio.[1]

La evolución habida en este asunto demuestra que esos presupuestos básicos por mí planteados hace 16 años, fueron seguidos en casi todos los casos de privatizaciones aeroportuarias y generaron, asimismo, los nuevos conceptos y principios que ahora deben analizarse aquí. Y esa misma evolución demostró, por otra parte, que las disposiciones legales básicas que regían el sector aeroportuario eran insuficientes para responder a las exigencias modernas de una actividad en constante dinamismo, especialmente en la región latino americana, tal como fue reconocido en el ámbito doctrinario en el año 2007, con motivo de la celebración de las XXXIas. Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial, que tuvieron lugar en la Universidad Pablo de Olavide de la ciudad de Sevilla (España). En esta reunión se votaron por unanimidad y luego de muy interesantes debates, algunas conclusiones que, precisamente, reconocieron los cambios que dicha evolución produjeron en el concepto y función de los aeropuertos; que el marco legal de los mismos no respondía a las actuales necesidades y que debía promoverse una legislación específica sistematizada y uniforme para toda la región, encomendándose a la Asociación Latino Americana de Derecho Aeronáutico y Espacial (ALADA) el liderazgo del diseño de una ley de aeropuertos modelo para América Latina, teniendo en cuenta los nuevos elementos de índole jurídica, económica y política que existen en las operaciones aeroportuarias de la región.[2]

ALADA recogió la sugerencia y conjuntamente con ACI-LAC (Consejo Internacional de Aeropuertos, Sección América Latina y el Caribe), se constituyó una comisión de juristas - que integré - que entre 2007 y 2010 produjo tres importantes trabajos de propuestas de textos legislativos, los que fueron publicados y que sirven de base, en los respectivos temas, al contenido de esta obra.[3]

En el momento en que escribo estas páginas, el único país latino americano que posee una ley exclusivamente dedicada a la problemática aeroportuaria es México, aunque su técnica legislativa y su contenido hace que muchas de sus disposiciones sean, esencialmente, normas reglamentarias antes que de fondo y en mi opinión – y dicho esto con el mayor respeto – no encara ciertas cuestiones básicas del sector. En este orden de ideas, no solo por razones científico-jurídicas sino también por imperativos de política aerocomercial, considero que las normas legales del ámbito aeroportuario deben integrarse a los códigos aeronáuticos o a las leyes de aeronáutica civil.

Dentro de la misma senda conceptual, se ha dicho – con razón según mi criterio – que los aeropuertos ya no son en la actualidad empresas monotemáticas, sino auténticas plataformas de interacción entre pasajeros, líneas aéreas y otros servicios y que “constituyen un elemento esencial de la actividad aeronáutica”.[4] Y Lupetti les reconoce “su vinculación absoluta con el servicio de transporte aéreo” en todo lo relacionado con la regulación de la actividad aeroportuaria.[5]

Existe una unidad de concepción científica del Derecho aeronáutico, como se podrá apreciar a lo largo de las páginas de este volumen y ya señalada en su Prólogo y en su Título II, basada en la especialidad del hecho técnico aeronáutico, que es un imperativo fáctico distinto al resto de la actividad humana y que obliga a diseñar su marco legal con un sentido único e indivisible. Todo lo atinente a la infraestructura del sector confluye con ese hecho técnico porque no puede existir la aviación sin aeródromos – ni éstos sin aquélla - y la evolución del mismo sector y de las concepciones aeroportuarias, no impiden sino que más bien llevan naturalmente, a que el marco normativo básico sea el mismo. Y además, toda esta problemática jurídica está íntimamente vinculada con la política de la aeronáutica civil en un contexto inseparable, que debe estar claramente prevista en el conjunto de principios y normas principales de cada estado. Es así como en los códigos o leyes aeronáuticas de fondo deben incluirse las disposiciones básicas, los citados principios y normas que diseñan la aeropolítica, dejándose para los decretos reglamentarios todos aquellos otros aspectos de menor entidad legislativa. Claro que esas normas reglamentarias deben complementar las básicas en un conjunto de metodología legislativa coherente y congruente.

De allí que, como habrá advertido el lector, vengo incorporando a este Tratado, en cada capítulo, los textos de los que podrían eventualmente convertirse en artículos de un moderno código aeronáutico o ley similar, lo que también haré en el análisis de este sector.

Esta opinión y la realidad actual hace que haya decidido nominar el presente capítulo como lo hago y de una manera general, no solo porque utilizé los mismos vocablos en la definición de la materia en el Título II de esta obra, sino con el fin de incorporar al mismo y en forma sucesiva el estudio de aquellos elementos – como dije y repito, unos nuevos y otros anteriores pero modificados – que por su importancia y características, pertenecen al Derecho aeronáutico y a la Política de la aeronáutica civil y que en una obra integral como la presente, no puede soslayarse. A tal efecto, dividiré este capítulo en Secciones.

Sección I. Conceptos básicos [arriba] 

En el estudio de esta actividad aeroportuaria, creo oportuno dedicar la primera Sección del presente capítulo a definir esos elementos principales que la caracterizan, por un obvio criterio metodológico que luego me permitirá utilizarlos de la manera individualizadora correspondiente en las páginas que siguen.

1.- Sistema aeroportuario.

El primero de los conceptos básicos que debo estudiar es uno completamente nuevo dentro del Derecho aeronáutico, al menos en los estudios clásicos de la materia: el de ¨sistema aeroportuario”, expresión que supone la existencia de un conjunto de reglas o principios determinados y reunidos entre sí, en forma que integran un cuerpo completo, así como la combinación de partes reunidas para lograr un resultado o formar un conjunto y también para referir a un conjunto de cosas que, relacionadas ordenadamente, contribuyen a un determinado objetivo. También es útil el vocablo “sistema”, aun con el sentido de indicar el método de clasificación de algo, fundado en ciertos caracteres.

Este concepto de sistema aeroportuario se ha originado en la experiencia existente en Europa, Estados Unidos de América y en algunos países latino americanos (Argentina, Perú). Estos últimos han resuelto establecerlo como tal para el diseño aeropolítico general de la actividad aeroportuaria, a la vez que han privatizado las respectivas gestiones, en todo o en parte. Sin embargo, resulta interesante advertir que el concepto de sistema aeroportuario no es el mismo en Europa que en América Latina, como bien lo señala Lupetti. En tanto que en Europa el concepto está compuesto por tres elementos que actúan como ejes: el aeropuerto, el sistema aeroportuario y los derechos de tráfico, sobre los cuales se traza la política aeroportuaria y el principio esencial de la regulación, en la Argentina, por ejemplo, la noción de “sistema” debe mejor entenderse como “funcionamiento en red” y financieramente se apoya en subsidios cruzados. Y agrega, en un trabajo posterior, que la Argentina también adoptó una política clara en materia de desarrollo y modernización de sus aeropuertos mediante un sistema aeroportuario.[6]

El tema ha sido estudiado en España y un autor define al sistema aeroportuario como “el conjunto de aeropuertos ordenados en aras a garantizar un eficiente transporte aéreo y entre los que es posible apreciar una cierta jerarquía, de forma tal que acaben constituyendo un escenario propio, reconocible y singularizable, con capacidad para ofrecer a sus usuarios las mayores cotas de accesibilidad”. Además, sostiene que los dos elementos que lo caracterizan son la “interdependencia”, en cuanto sus componentes se exponen a recíprocas influencias de modo que la alteración de uno puede incidir en los demás y el “dinamismo”, por el cual cada pieza del sistema se altera o recrea, en forma constante en su configuración y en un marco permanente.[7]

Sánchez Pavón sostiene, por otra parte, que es necesario que se cumplan tres condiciones para comprobar si un conjunto de aeropuertos puede ser calificado como un sistema, a saber:

1) Unidad. Esta condición se da cuando existe una estructura unitaria, para lo cual es imprescindible que haya una relación entre las piezas que integran el entramado y en consecuencia, una jerarquía. Esta impone, según su criterio, la existencia de nudos de conexión o “hubs” y de empresas aéreas de alimentación o “feeder”. Agrega que esta jerarquía es fruto de una determinada política pública con capacidad para orientar teleológicamente las inversiones en infraestructuras y por ende, solo en un nivel estatal o regional sería posible una adecuada relación “hubs-feeder” y entonces, de un sistema aeroportuario.

2) Coherencia. Debe existir coherencia en la articulación entre todos los aeropuertos que integran el sistema y no ser meramente un conjunto de aeropuertos jerarquizados, por lo cual esta condición no está enfrentada a la competencia entre ellos sino en realidad, que esta última no se enfrente al interés general para que se logre un transporte aéreo eficiente. Además, la unidad y la coherencia solo se alcanzan con una determinación de mínimos de servicio por parte de los poderes públicos, dentro de la cual señala la posible existencia de ayudas estatales o regionales a las líneas aéreas, así como que garantizar la coherencia de un sistema aeroportuario es una tarea laboriosa en aquellos Estados políticamente descentralizados. Esto lo lleva a distinguir entre sistemas aeroportuarios “simples” y “complejos”, siendo los primeros aquellos en los que solo hay un sistema, en tanto los segundos aparecen cuando dentro de un mismo país conviven varios sistemas. Es así como concluye que en este segundo supuesto, las relaciones entre ellos deben regirse por dos principios diferentes y complementarios, que son la coordinación y la competencia. La coordinación impone la necesidad de la búsqueda del encuentro de posiciones para garantizar un sistema global coherente, en tanto que la competencia hace que el Estado debiera respetar las decisiones de las entidades territoriales menores.

3) Completitud. Esta condición se manifiesta cuando el conjunto de los aeropuertos da solución adecuada a todas las necesidades que puedan originarse en la sociedad a la que sirven. Dice además, que esta cualidad de “completo” solo puede referirse a un conjunto cuando no existen en el mismo lagunas, o que por lo menos si estas aparecen, pueden ser cubiertas por otros medios.

Este autor, cuyo estudio enraíza indudablemente en la fenomenología aeroportuaria europea, destaca también la importancia de una adecuada configuración del sistema aeroportuario, menciona las circunstancias diferentes que se dan en cada caso aeroportuario – aquí se advierte la clara inserción de este tema, en mi criterio, en una política de la aeronáutica civil – y coincide con las opiniones de Güller y Güller, para quienes el objetivo de un sistema aeroportuario “es proporcionar el mismo grado de accesibilidad al tráfico aéreo a toda la región, así como permitir la distribución adecuada de los posibles beneficios”.

En definitiva, afirma que la clave para diseñar un sistema aeroportuario reside en si el componente esencial para ello son los aeropuertos o el sistema en sí mismo, dado que las consecuencias de una u otra decisión son bien distintas, por lo que ello supone un diseño aeropolítico definido.

La definición de Sánchez Pavón es un aporte valioso, aunque la condiciona a una prestación eficiente del transporte aéreo y a la posibilidad de que los usuarios tengan una mejor accesibilidad, a la vez que debe existir una cierta jerarquía entre los aeropuertos que integran el sistema. Con ello, estimo que el instituto no logra un claro concepto jurídico o al menos, resulta restringido. Parecería más adecuado intentar una noción con validez general y con independencia de elementos que, aunque relacionados, no hacen a su misma esencia.

En esta línea de pensamiento, creo que puede ofrecerse la siguiente definición de este concepto, la cual, por otra parte y según ya dije antes, puede integrar una ley aerojurídica de fondo:

Se denomina sistema aeroportuario al conjunto de dos o más aeropuertos que sirven a una ciudad, región, país o conjunto de estados.

Este concepto se funda en el criterio de la extensión territorial y fue adoptado por la legislación europea, ya que el Reglamento (CEE) No. 95/93 de 18 de enero de 1993 define al sistema aeroportuario como “el grupo formado por dos o más aeropuertos para prestar servicio a la misma ciudad o aglomeración urbana”. Como se advierte, es la misma noción con distintas palabras, aunque restringida a un solo ámbito territorial: una ciudad o aglomeración urbana.

En este orden de ideas, el concepto que vengo de formular admite la posibilidad de que en cada país se defina el contenido y eventuales clasificaciones del sistema aeroportuario si es que el mismo existe, pero lo esencial es que su existencia supone que hay más de un aeropuerto en una ciudad, región, país o conjunto de países y que ellos sirven, según el caso, a cada uno de dichos territorios. Como mencioné poco antes, en este tema se manifiesta uno de los ejemplos más precisos de la interrelación entre el Derecho aeronáutico y la Política de la aeronáutica civil.

Probablemente lo que acabo de sostener tenga su mejor ejemplo en el caso de la Argentina. En efecto, sin perjuicio de la realidad que indica Lupetti, el total de aeropuertos existentes en el país es considerado un “sistema”, porque así se lo llama: Sistema Nacional de Aeropuertos. Asimismo, aproximadamente la mitad de ellos y que resultan los más importantes, fueron privatizados en sus explotaciones, siendo una de las características principales de estas privatizaciones la de que se sostienen económicamente a través del citado conjunto de subsidios cruzados; o sea, en el caso del principal concesionario, la rentabilidad de dos o tres de ellos permite financiar a los treinta restantes que integran un mismo proceso privatizador. Este fue, sin duda, el único ejemplo en el mundo en que un país privatizó 33 aeropuertos en manos de un solo concesionario, pero además generó un sistema propio para el concesionario, ya que debe gestionar su negocio con una visión integral del conjunto de los aeropuertos bajo su égida, lo que desde un punto de enfoque jurídico los incluye a todos ellos en un auténtico “sistema”.

Un proceso similar se ha dado en Perú, concediéndose a una sola empresa la explotación de los aeropuertos de Arequipa, Ayacucho, Juliaca, Puerto Maldonado y Tacna.

En el mundo se presentan varios ejemplos de sistemas aeroportuarios, como son los casos de las ciudades de New York, que tiene los aeropuertos de Kennedy, La Guardia y Newark; de Londres, con los de Heathrow, Gatwick y Stansted; de París, con Charles de Gaulle, Orly y Le Bourget; de Milán, con Linate, Malpensa y Bérgamo; de Roma, con Fiumicino y Ciampino o de Berlín, con Tempelhof, Tegel y Schoenefeld. Incluso en algunos de ellos, hubo determinadas decisiones aeropolíticas de dividir las clases de vuelos que operan en cada aeropuerto, como es el caso del Sistema de París, que concentró los vuelos internacionales en Charles de Gaulle, los de cabotaje en Orly y los vuelos de aviación general o privada en Le Bourget.

Un aspecto interesante en el estudio de esta cuestión se da en la Argentina, donde el sistema aeroportuario se basa en un enfoque económico y político de subsidios cruzados, debido a que apenas dos o tres de los 33 aeropuertos son rentables. Este enfoque se caracteriza en dos elementos básicos: a) el conjunto de los aeropuertos, de diversa categoría, deben ser explotados en las mismas condiciones de calidad y eficiencia, manteniendo en todos ellos la operatividad y b) el conjunto de los aeropuertos concesionados respecto de los que no lo fueron, mediante el cual el Organismo regulador debe atender las mejoras y/o reestructuraciones de los no concesionados asignándoles los ingresos que el explotador concesionario paga en concepto de canon por la concesión. Además, en el caso citado se da un ejemplo también de “subsistema” respecto de la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores, región a la que sirven los aeropuertos de Ezeiza, Aeroparque y San Fernando.

Esta noción de sistema aeroportuario no fue del agrado de las compañías aéreas en su momento, quienes a través de la IATA, en la Conferencia sobre los aspectos económicos de los aeropuertos y los servicios de navegación aérea, convocada por y celebrada en la OACI en junio de 2000, plantearon la inquietud sobre redes aeroportuarias o propiedad común de aeropuertos y sostuvieron la conveniencia de que los costos aeroportuarios se relacionen con los del lugar antes que en formas subsidiadas, en base a que las líneas aéreas internacionales suelen no utilizar la mayoría de los aeropuertos de un país. (WP/33)

La opinión contraria, desde luego, fue allí expuesta por el Consejo Internacional de Aeropuertos, entidad que defendió los modelos de administración de un solo aeropuerto, de un sistema aeroportuario o de una red de ellos, en razón de que cualesquiera de dichos modelos pueden brindar gestiones eficientes, rentables y de franco beneficio a los usuarios y a las economías de las respectivas regiones. (WP/68).

No cuesta comprender que una adecuada política de la aeronáutica civil podrá desentrañar y definir, en su caso, el mejor modelo aplicable a un país o a una región geográfica determinada. Lo que es, sin duda, una realidad es la existencia de estos sistemas aeroportuarios y que los mismos han demostrado, en los ejemplos que vengo de relatar, eficacia y beneficios, tanto para los explotadores cuanto para las sociedades en las cuales aquellos están insertos.

Es claro también que este concepto puede aplicarse en otros países cuando la gestión se halla en manos de una sola empresa estatal, como es el caso de AENA en España, pero lo interesante es que la dinámica de la actividad aeroportuaria ha generado precisamente, lo de “sistema aeroportuario”. Y esta idea se mantiene, a pesar de que en este último país ya se está estudiando un proceso parcial de privatización de algunos aeropuertos, en el momento de redactar estas líneas.

2.- Empresa aeroportuaria.

La evolución del sector ha motivado la aparición de las empresas encargadas de gestionarlo. Es evidente que, al menos en América Latina, los países han decidido quitar de la actividad administrativa central de sus respectivas gestiones públicas, la aeroportuaria. En otras palabras, reemplazar la gestión administrativa estatal y burocrática por el criterio empresarial. Y ello ha permitido a la doctrina incorporar al mundo de los negocios a la “empresa aeroportuaria”. En este orden de ideas, puede definirse a la misma del siguiente modo:

Se denomina empresa aeroportuaria a toda persona jurídica, estatal, privada o mixta, que explote organizada y profesionalmente, un aeropuerto o un sistema aeroportuario, con finalidad de lucro.

Esta definición, que bien puede incorporarse a una ley aeronáutica de fondo, tiene varios elementos. El primero es que unifica con la palabra “empresa” el concepto a toda otra similar existente en el amplio campo de la actividad económica y que supone un emprendimiento complejo, donde su financiación y adecuada administración aparecen como sus principales pilares, unidos al objetivo de lucro, esencial a toda empresa.

El segundo elemento es su clara adjetivación aeroportuaria, con lo cual se enclava su ubicación metodológica y práctica en el mundo aerocomercial, con todas las características y consecuencias que ello supone, tanto desde el punto de vista jurídico, cuanto del económico y del político.

Un tercer elemento es la clase de empresa según su composición accionaria, que el concepto resuelve incorporando las tres formas clásicas, a saber: propiedad estatal, privada o una mezcla de capital que sea parte del Estado y parte del accionista privado. Por cierto, será la política aerocomercial de cada país la que defina esta forma de gestión, aunque aquí se presenta el dilema si una empresa enteramente estatal debe tener el objetivo de lucro. En mi opinión, estimo que debe tenerlo, porque solo el criterio empresarial puede alejar a una empresa de propiedad del Estado de la burocracia que la asimilaría a una dependencia administrativa. Además, ello obliga a sus directores a presentar razonada y periódicamente sus resultados de gestión y la adecuada y correcta administración de los recursos. Y esto asume particular importancia en el ámbito aeroportuario, porque en el mismo deben conjugarse varios aspectos esenciales: a) la repercusión internacional que todo aeropuerto tiene en el mundo aeronáutico de cualquier país; b) la variedad de servicios aeroportuarios que deben prestarse y que requieren un definido profesionalismo; c) la necesidad de inversiones económicamente importantes para que el aeropuerto cuente con todos los elementos tecnológicos que modernamente resultan exigibles, lo que no puede supeditarse a presupuestos estatales generales; d) la seguridad de la aeronavegación, para la cual el aeropuerto cumple un rol muy significativo.

Es interesante conocer la experiencia italiana en este aspecto, recordada por Comenale Pinto y Morandi, que orientó una clara flexibilización del sistema estatal de gestión aeroportuaria que tenían los aeropuertos de Roma y Milán cuando se advirtió la tendencia creciente del tráfico aéreo, a través de la ley 474 del año 1994. Así se posibilitó que las respectivas sociedades explotadoras se rigiesen como una empresa privada bajo la regulación del código civil y que entre sus accionistas pudieran incorporarse entidades públicas comunales o locales y personas privadas.[8]

La explotación organizada y profesional resulta un importante cuarto elemento del concepto ofrecido. Y no se crea que ambos vocablos suponen un pleonasmo, sino que tiene por objeto señalar dos aspectos vertebrales para una empresa aeroportuaria. Una adecuada organización empresaria es vital para el éxito de toda empresa, y si esto es cierto para cualquier actividad, en el sector aeroportuario es, casi podría decirse, una verdadera exigencia, porque a los aspectos que acabo de señalar en el párrafo anterior como inherentes a esta clase de empresas, debe agregarse que una empresa aeroportuaria desorganizada será fuente indudable de pérdidas económicas, porque son muchos y variados los servicios que presta, que requieren su debida coordinación.

En cuanto al profesionalismo que debe caracterizar a la empresa aeroportuaria, surge de su propia esencia, ya que esos servicios aeroportuarios deben ser atendidos por personal plenamente capacitado para sus tareas, que en la mayoría de los casos requiere de una determinada formación técnica. Es por ello que la capacitación profesional en su máximo nivel debe ser, indudablemente, uno de los principales objetivos del ámbito de recursos humanos de toda empresa aeroportuaria, lo cual justifica que ocupe un lugar en la definición jurídica de la misma.

El quinto y último elemento de la definición es la explotación de un aeropuerto o de un sistema aeroportuario con finalidad de lucro. Es, como se sabe, un componente elemental de todo emprendimiento económico y a lo dicho al respecto más arriba, debe agregarse aquí que este componente es uno de los más significativos para el progreso del sector aeroportuario en especial y del aeronáutico en general. Sin el aliciente de la obtención de ganancias, se quita una de las fuentes básicas del progreso de los pueblos, como lo demuestra la historia de muchos siglos de la civilización occidental.

3.- Explotador aeroportuario.

La existencia de una empresa aeroportuaria supone la aparición de un sujeto nuevo en el Derecho aeronáutico, que no había tenido entrada antes en la materia porque la explotación aeroportuaria era ejercida, en América Latina, por los mismos Estados, a través de alguna de sus dependencias administrativas, civiles o militares. Por lo tanto, estos últimos eran no solo quienes fijaban las normas y los reglamentos, sino quienes además prestaban los servicios y no existían, por cierto, órganos de control respecto de los mismos, salvo los comunes a toda la administración central de cada país. Las cuestiones litigiosas aparecidas con motivo de la prestación de los servicios aeroportuarios debían ser resueltas mediante las acciones que, de acuerdo con la legislación imperante en cada país, podían los reclamantes ejercer, sea en el plano administrativo, sea en el judicial, contra el mismo Estado.

Los procesos de privatizaciones de las gestiones aeroportuarias dieron origen, entonces, en la región latino americana, a empresas y paralelamente, a ese nuevo sujeto que es el explotador aeroportuario. Como es sabido, la figura del explotador de aeronaves tiene especial importancia en el Derecho aeronáutico y la trataré más adelante, aunque no es posible olvidarse de ella en esta parte, porque su concepto nos provee de las bases conceptuales para delinear esta nueva del explotador aeroportuario. No cabe duda que entre ellas hay muchos paralelismos y analogías, porque en rededor de ambas funciona toda la fenomenología jurídica respectiva: de las aeronaves en la más antigua y de los aeropuertos en la más moderna.

Se demuestra así que un antiguo concepto provee ciertos caracteres y elementos al nuevo, con lo que el anterior debe ser adaptado o modificado para adecuarlo al fenómeno existencial que la tecnología, la economía y la política han hecho evolucionar de tal modo, que el dinamismo del Derecho aeronáutico lo aprovecha para crear este novedoso sujeto. O mejor dicho, quizá no fuera novedoso, porque en la práctica los Estados, con su inmensa textura administrativa, se superponían en su cometido y lo ensombrecían, pero no cabe duda que resurge, en todo caso, con gran claridad, ante la nueva problemática del sector y aquí me encuentro intentando determinar su definición e importancia.

Por otra parte, el proceso privatizador tuvo, además de algunas de las causas que en general mencionaré más adelante según cada país, la necesidad de responder a un aumento de los servicios aéreos, tendencia que se sigue consolidando en el ámbito regional, por lo que debía preverse una adecuada respuesta de modernización de la infraestructura aeroportuaria.

Antes de seguir, no quiero dejar de apuntar que prefiero el vocablo explotador al de operador, que muchas veces es utilizado en el ámbito aeroportuario, quizá porque es el que se usa en el idioma inglés. Agrego que esta última no es la palabra adecuada, tanto por su contenido cuanto por su acepción vulgar, al menos en el idioma español, ya que un operador tiene varias significaciones, en tanto que “explotador” sin duda es etimológicamente más precisa que la mencionada, por cuanto proviene del verbo “explotar”, y si bien este último tiene connotaciones de índole económica, es harto más preciso que operar en este caso, porque de lo que se trata es, precisamente, de una explotación de servicios aeroportuarios y de lo que con ellos viene aparejado; en otras palabras, lograr utilidad del negocio emprendido en provecho propio, lo cual constituye la esencia de su etimología. Por eso dije al comienzo de este apartado que la empresa aeroportuaria hizo surgir a este nuevo sujeto, antes ensombrecido, aclarando aquí que en su adecuada forma y límites ha tomado ahora su real dimensión jurídica. Es más; el Reglamento General de uso y funcionamiento de los aeropuertos de la Argentina también reconoce esta figura y adopta la misma palabra “explotador del aeropuerto”, definiéndolo como “toda persona física o jurídica a la que se le ha otorgado la explotación, administración, mantenimiento y funcionamiento del aeropuerto, en forma total o parcial, para ejercer dichas funciones por sí o por terceros”.

Luego de esta digresión – necesaria – terminológica, es tiempo de ofrecer la definición del explotador aeroportuario, antes de lo cual conviene señalar que este nuevo sujeto que presenta el Derecho aeronáutico es uno de los protagonistas de la política de la aeronáutica civil, juntamente con el Estado, las líneas aéreas y los operadores turísticos, según ya veremos más adelante. De allí también su importancia, como consecuencia de ese proceso privatizador, con lo que en la región latino americana ya posee un marco jurídico y conceptual particular, similar al que tiene en otros continentes.

La definición de esta nueva figura es, en mi opinión, la siguiente:

Se denomina explotador aeroportuario a toda persona física o jurídica que opera o explota, por cuenta propia, un aeropuerto o un sistema aeroportuario.

Este concepto tiene su base científica en la noción que la doctrina y la legislación comparada han dado del explotador de aeronaves y de los estudios realizados por la comisión conjunta ALADA-ACI/LAC a los que ya me he referido. Es parecido a la conclusión que unánimemente se aprobó en las XXXIIIas. Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial celebradas en Punta del Este, Uruguay, el año 2009, si bien en esta última definición se hizo referencia a que el explotador utiliza “en forma directa o a través de sus empresas relacionadas, organizada y profesionalmente”, un aeropuerto o un sistema aeroportuario. Me ha parecido que estas expresiones pueden resultar redundantes, ya que si el explotador es un grupo económico, será aquella empresa del mismo que explote el aeropuerto o el sistema aeroportuario la que asuma la calidad de explotador y en cuanto a la organización y profesionalismo del explotador aeroportuario, son dos condiciones inherentes a toda buena explotación de un aeropuerto o sistema aeroportuario.[9]

Por lo tanto, la definición propuesta, cuyo texto puede ser incorporado a un código aeronáutico o ley de aeronáutica civil, reconoce los siguientes elementos:

a) En primer lugar, se establece que la figura del explotador aeroportuario puede ser tanto una persona física cuanto una jurídica, que son las dos formas básicas en que se puede ejercer el comercio en casi todas las legislaciones del mundo occidental. Si bien es difícil que una persona física pueda asumir el conjunto de obligaciones que supone explotar un aeropuerto en la mayoría de los mismos, incluyendo en ello aspectos financieros, de inversión y de responsabilidad económica, en algunos casos puntuales esto podría ser posible en lugares con poco movimiento de aviones, y de allí la conveniencia de que no solo se tenga en cuenta el supuesto en su conformación conceptual, sino su posible inserción en un moderno texto legislativo aeronáutico.

b) Un segundo elemento de la definición es el del núcleo esencial de su actividad; en este caso, operar o explotar. He tomado ambos vocablos como sinónimos, con objeto de equipararlos en razón de que “operar” y “operador” son dos palabras que se usan habitualmente en la jerga aeroportuaria. De todas maneras, tengo para mí que la más adecuada a la significación jurídica, económica y política de esta figura es la de “explotar”, por lo dicho antes en esta Sección. Si bien podría decirse que en la práctica quien opera un aeropuerto técnicamente no es quien lo explota en forma comercial, si esto ocurriere es porque el llamado operador en ese caso, depende en alguna forma – laboral o contractual – de sus relaciones con el explotador, quien sería, sin duda, el responsable último de la prestación de todos los servicios a cargo de un aeropuerto. Esto me trae a la memoria la misma objeción que la palabra operador tiene frente al explotador de aeronaves, ya que algunos han sostenido, entre otras razones para preferir la palabra explotador, la conveniencia de evitar una eventual confusión de considerar que quien opera esta última es su piloto o comandante.

Por ende, lo ya dicho poco antes al estudiar la empresa aeroportuaria al respecto, es válido aquí para sostener el vocablo “explotar” y con ello debe tenerse claro que define a quien asume el conjunto de la actividad del aeropuerto de que se trate, en sus relaciones con el Estado y con los demás sujetos intervinientes en la misma, así como con los diversos usuarios de ella.

La moderna doctrina italiana comparte este criterio, no solo en las referidas opiniones de Comenale Pinto y Morandi, sino en la del profesor Riguzzi, quien estudia con algún detenimiento el tema. Es así que señala que el explotador es el sujeto esencial de referencia para el funcionamiento, la operatividad y la seguridad del aeropuerto, sobre quien recae una responsabilidad precisa en casos de hechos dañosos que fueren consecuencia de controles insuficientes, como pueden ocurrir en casos que se producen dentro de la terminal del aeropuerto, en cuanto al control del equipaje y su reconocimiento por el pasajero y de este último y su equipaje de mano. Además, concluye Riguzzi que este gestor – explotador - organiza y gestiona la empresa aeroportuaria en base a principios de seguridad y eficiencia y tiene a su cargo la tarea de coordinar la actividad de otros sujetos que operan en el ámbito aeroportuario; todo ello bajo el criterio de “gestión total”. Por último, afirma que es ésta la óptica jurídicamente correcta para enfrentar la compleja problemática de la cuestión. Por su parte, en otro interesante trabajo sobre este tema, el profesor Comenale Pinto sostiene que el gestor aeroportuario (explotador) es la figura central para la operatividad del aeropuerto, de acuerdo con la legislación italiana.[10]

En la definición que oportunamente acordamos en el seno de la comisión conjunta ALADA-ACI/LAC, se agregó el vocablo “administre”, pero en el análisis y reflexión actual del tema he preferido suprimirlo, por dos razones: la primera porque la administración de un aeropuerto tiene, en su sentido lato, el concepto de control administrativo en sus variantes del sector humano y de cuentas de gastos y recursos, pero no incluye en sí misma la de coordinar, especialmente si se tienen en cuenta la enorme cantidad de servicios y actividades que supone un aeropuerto moderno. Con lo cual no es un vocablo ajustado a la figura en estudio.

La segunda razón es que si se administra un aeropuerto con la calidad de explotador del mismo, existiría una superposición entre ambas funciones y en la práctica, quien es explotador del aeropuerto lo administra, sea directamente o contratando a otra persona para ese solo efecto. Por ende, parece innecesario incluir un vocablo que, en todo caso, es parte de un concepto más amplio.

Una cuestión importante para el diseño jurídico adecuado de este nuevo sujeto es que el mismo debe mantener relaciones con el Estado, a través de diversos organismos como pueden ser los policiales, aduaneros, migratorios, sanitarios, etc. Y esta clase de relaciones solo pueden recaer en quien posee la conducción máxima del funcionamiento del aeropuerto. Como correlato, además, también será quien asume las principales obligaciones y responsabilidades que se deriven de su gestión, incluso frente al Estado cuando este último ha concedido la citada explotación, como ocurre en el ámbito latino americano.

Se trata, en suma, de la figura que es el eje respecto del cual tiene que ver toda la fenomenología jurídica y política de la actividad aeroportuaria y por lo tanto, su importancia es superlativa.

c) La explotación del aeropuerto por cuenta propia, tercer elemento de la definición propuesta, supone que la actividad que el explotador realiza con el aeropuerto se encuentra relacionada exclusivamente con su provecho, lo que desecha que puedan darse las figuras del mandato o de la gestión de negocio ajeno.

Ese provecho tiene, desde luego, un sentido a la vez general y económico y esto es lo que contribuye a la especificidad y autonomía de la figura frente a otras, como sería el caso, por ejemplo, del mero administrador del aeropuerto. Tanto es explotador, además, el propietario del aeropuerto que lo usa para tener en su terreno un campo con las instalaciones necesarias para que en el mismo pueda utilizar su o sus aeronaves exclusivamente y en función de su necesidad personal, cuanto una empresa que arrendó dicho terreno para utilizarlo como aeropuerto o que obtuvo la concesión del Estado para así convertirse en explotador del que antes gestionaba la administración pública.

En definitiva, el explotador es quien concentra el provecho último y principal del funcionamiento del aeropuerto.

d) El cuarto y último elemento del concepto en análisis caracteriza el objeto de la explotación, o sea el aeropuerto. Con ello se determina la esencia misma de la actividad de este sujeto, la que, desde luego, puede extenderse al sistema aeroportuario, cuando el mismo existe. Esto es lo que ocurre, precisamente, en la Argentina, donde dos explotadores tienen concedidas sendas explotaciones de partes del sistema nacional aeroportuario, según ya se ha visto más arriba, además de la presencia del mismo Estado en la explotación de aquellos aeródromos o aeropuertos no concesionados.

Los elementos que vengo de estudiar contribuyen a tipificar esta importante figura de la problemática aeroportuaria, y a lo largo del análisis de otras instituciones de la materia deberemos volver a considerarla. Uno de los aspectos donde aparece como el principal responsable de que se cumplan con las normas y métodos recomendados por la OACI en materia de Facilitación, es precisamente en este tema, a punto tal que, en mi criterio, es quien debe presidir los Comités Nacionales de Facilitación que existen en cada país, esencialmente porque es quien mejor conoce al completo funcionamiento del aeropuerto o sistema aeroportuario que explota. Este tema, de especial importancia en la moderna aeronáutica civil, aunque siempre lo fue para contribuir a reafirmar que es el medio aéreo el más rápido, fue unánimemente sostenido por quienes integramos la varias veces citada comisión conjunta ALADA-ACI/LAC y aprobado también sin disputa en las XXXII Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial, habidas en Bogotá, Colombia, en septiembre de 2008 (ver nota 10 de este mismo Título). Por ello, aprovecho para incluir a seguido el texto de lo que podría ser un artículo en una moderna ley aeronáutica, expresivo de este criterio:

El explotador aeroportuario presidirá el Comité Nacional de Facilitación, a fin de mejor coordinar las tareas propias del mismo.

Cabe agregar, por último, que esto no sería novedad en la legislación aeronáutica, porque en la Unión Europea el explotador aeroportuario es el coordinador de los aeropuertos coordinados, según la clasificación mencionada en el Capítulo IV de este mismo Título.

Sección II. Privatización de las explotaciones aeroportuarias [arriba] 

1.- Introducción.

Como ya dije en otras partes de esta misma obra, el proceso de privatizaciones de las explotaciones aeroportuarias en América Latina ha planteado, en la región, una intensa problemática jurídica, económica y política y por ende, estimo que esta segunda Sección del presente capítulo es el lugar adecuado para analizar las causas, las formas y algunas de las cuestiones que dicha problemática originó, luego de haber estudiado los nuevos conceptos que ella aportó al mundo aerojurídico.

El marco jurídico internacional de los aeropuertos se encuentra, básicamente, en el Convenio de Chicago de 1944 y en algunos de sus Anexos Técnicos, de lo que derivan numerosos reglamentos específicos aplicables en cada país. Además, el desarrollo de la aeronáutica civil originó una gran cantidad de temas y aspectos de índole jurídica, económica, política y técnica, algunos más novedosos que otros, todos los cuales conforman, como se ha dicho, una problemática peculiar. Entre ellos se destacan, en la actualidad, los vinculados con la seguridad, la congestión de los vuelos y la influencia que un aeropuerto tiene para el desarrollo, en muchos casos, de una zona o ciudad determinada. Sin olvidar, desde luego, la inmensa gama de problemas comerciales que surgen de la explotación del aeropuerto (por ejemplo, tiendas de “duty-free” o sin impuestos); el marco legal de las franjas horarias o “slots” en el movimiento de las aeronaves en un aeropuerto; las cuestiones del cuidado del medio ambiente y tantos otros que, en su variedad e importancia, han llevado a algunos estudiosos a pensar en un derecho aeroportuario completamente separado de nuestra materia específica lo que, en mi opinión y según afirmé antes en esta obra, estimo equivocado.

Dada la verdadera explosión de temas novedosos en el ámbito jurídico y aeropolítico por la privatización de la gestión aeroportuaria, resulta interesante recordar las causas que en América Latina contribuyeron a dicho proceso. Todo ello, no sin dejar de recordar la opinión de un estudioso, quien estima que en las muy próximas décadas comenzará a desenvolverse el concepto de núcleos urbanos alrededor de aeropuertos, porque el comercio mundial hará que existan ciudades que solo tengan sentido porque están entre sí conectadas por la aviación. A ello lo denomina “aerotrópolis”.[11]

2.- Privatización de aeropuertos. Sus causas.

Una definición elemental de la palabra “privatizar” supone sacar del ámbito estatal una actividad o una empresa para pasarla a la esfera privada. ¿Cuáles han sido o son las causas de la privatización y unido a ello, qué se ha privatizado o se privatiza en relación con los aeropuertos? Estoy convencido que, como ocurre con otras actividades de este mundo globalizado, se producen ciertas modas en los procesos cíclicos de carácter político y económico mundial entre los cuales y en América Latina, se encuentra ésta de la privatización de los aeropuertos, como ya antes había ocurrido con las empresas aéreas. Por cierto que no digo esto con sentido peyorativo, sino para destacar que no solo en esta región se ha manifestado este fenómeno, ya que el mismo también existe en Europa y en el norte de América. Es más: la misma OACI ha señalado en su Manual sobre los aspectos económicos de los aeropuertos (Doc No. 9562), que la privatización puede ofrecer importantes beneficios en ciertos casos, si bien deben tenerse en cuenta diversos factores, entre ellos la circunstancia de que la explotación de un aeropuerto es, en sí misma, monopólica y por ende, deben dictarse medidas a modo de salvaguardas para evitar consecuencias no deseadas.

Ante todo y por una razón metodológica, conviene intentar una mención de las causas que vienen justificando estas privatizaciones de aeropuertos, aunque veremos que no siempre se trata, específicamente, de una privatización “stricto sensu”. Algunas de dichas causas pueden ser las siguientes:

a) La confianza del gobierno en el sector privado y en la fuerza de los mercados para mejorar el nivel de vida y los beneficios de un país determinado y para responder al crecimiento del tráfico aéreo. Esta causa siempre deberá analizarse adecuadamente, teniéndose en cuenta de modo esencial el bien común y el interés público, que están por encima de los intereses particulares.

b) La necesidad de inversiones, aspecto que se vincula íntimamente con la carencia de capitales públicos para el desarrollo de la infraestructura. Los Estados, especialmente en los países en desarrollo, no cuentan muchas veces con fuentes financieras suficientes como para invertir en la modernización de sus aeropuertos los cuales, como consecuencia del enorme progreso de la tecnología aeronáutica, requieren una cantidad de inversiones que quizá no eran previsibles hace tres o más décadas. Esto lleva a pensar en otras formas para modernizar la infraestructura, como podría ser la privatización de las gestiones aeroportuarias.

c) La estrategia para reducir la exportación de los capitales del país al crear posibles fuentes de inversión en el ámbito interno de los Estados. Es así como capitales importantes de un país latinoamericano pueden reinvertirse en el mismo a través de procesos de privatización, en vez de sacarlos fuera del país y colocarlos en centros financieros mundiales.

d) La creencia de que el sector privado mejorará la eficiencia de las empresas estatales. Esta no es, por cierto, en mi opinión una absoluta certeza, ya que tengo claro que en cualquier gestión, pública o privada, lo esencial es un proceso de buena administración y de transparencia en las gestiones – tanto del gestor como del ente regulador o controlante - para lograr esa eficiencia y concretamente en el plano aeroportuario, existen ejemplos de la misma tanto en el sector estatal cuanto en el privado. Un ejemplo de los primeros se encuentra en los aeropuertos de Irlanda o de Finlandia, que mediante la gestión de una empresa paraestatal son eficientes y rentables.

En relación con este aspecto, considero que la eficiencia depende de la naturaleza del mercado en el que la empresa aeroportuaria se encuentra involucrada, antes que en el hecho de ser pública o privada y desde luego, en la antedicha buena administración.

e) La privatización de activos asegura el uso adecuado de los recursos socioeconómicos. Esto no es, tampoco, una verdad absoluta, ya que dependerá de la respectiva gestión administrativa de la empresa y sobre todo, de la política aerocomercial que cada país diseñe al efecto.-

3.- Privatización de aeropuertos. Sus formas.

Cabe analizar a esta altura cuáles son algunas de las formas que puede adoptar la privatización de los aeropuertos.

a) Venta total o parcial de los activos. Lo que se encuentra en manos del Estado se vende, total o parcialmente a particulares, sea a través de licitaciones o ventas directas, dependiendo del marco jurídico que impere en el Estado.

b) Locación de los activos, o sea alquilar esos activos a los fines de la privatización o concesión de la gestión aeroportuaria.

c) Creación de sociedades comerciales que compren parte de o todas las acciones de la empresa. Esta es una especie de privatización indirecta, ya que el Estado crea una sociedad, le asigna como capital el activo del aeropuerto o los aeropuertos y luego vende parte o todo del accionariado de esa empresa. El mejor ejemplo lo acaba de ofrecer España en las anunciadas privatizaciones parciales de algunos de sus aeropuertos, todavía no definidas.

d) Los contratos de gerenciamiento. El Estado hace un contrato con una o más empresas para la explotación o el gerenciamiento de un determinado aeropuerto o un conjunto de ellos.

e) La concesión que, como es sabido, es una figura típica del Derecho Administrativo y supone que algo que está en manos del Estado se concede para su explotación al sector privado en la forma en que se establezca y con las pautas que cada país, en su momento, defina. Esta forma de la concesión tuvo especial aceptación en el ámbito de América Latina (por ejemplo, en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Perú, Uruguay y República Dominicana) y no supone, desde luego, privatizar. La concesión significa, esencialmente, ceder por un tiempo la explotación del o de los aeropuertos a alguien que no es el Estado.

4.- Privatización de aeropuertos. Principales cuestiones.

A seguido procederé a estudiar las que considero como las principales cuestiones jurídicas y aeropolíticas que surgen en la privatización de aeropuertos, entendiendo claro está, al término privatización de una manera genérica y no específica.

4.1.- En primer lugar, hay un importante conjunto de cuestiones jurídicas, algunas de ellas propias del Derecho Administrativo y otras propias o intensamente vinculadas con el Derecho Aeronáutico. Desde el análisis de cuál es la situación dominial de los terrenos del aeropuerto hasta cuál es la situación laboral del personal que está trabajando en los aeropuertos antes de ser privatizados, pasando por la situación en que se encuentra el sistema de control del espacio aeronáutico al que pertenecen el o los aeropuertos, existe un conjunto de problemas jurídicos que requieren un análisis profundo, de manera previa a la forma que tome la privatización y que depende de las características propias del lugar respectivo. En muchos de estos temas se produce un punto de confluencia entre el Derecho Aeronáutico y el Derecho Administrativo, por lo cual el experimentado conocimiento de estas dos ramas del campo jurídico resulta un elemento esencial para la solución de tan peculiar problemática. Este punto de confluencia se presenta, desde luego, en forma permanente en la gestión de la explotación del aeropuerto.

En el capítulo III del Título II de esta obra, dedicado al análisis de las relaciones del Derecho aeronáutico con las restantes ramas del saber jurídico, destaqué la importante vinculación entre estos dos sectores del Derecho. Aquí puedo agregar que, precisamente en esta cuestión de la problemática aeroportuaria, el mencionado punto de confluencia se manifiesta de un modo categórico, por lo cual es aconsejable analizar siempre, sea en la conformación de las diversas fórmulas contractuales, sea en los marcos regulatorios respectivos y desde luego, en las interpretaciones judiciales de los casos litigiosos y en definitiva, en todas las situaciones de carácter legal, este doble enfoque jurídico, porque ello garantizará las mejores soluciones en cada situación.

La citada confluencia quedó demostrada, por otra parte, en el plano judicial en la República Argentina. En efecto, la Corte Suprema de Justicia en el caso “Provincia del Neuquén c/Fuerza Aérea Argentina” del 29 de junio de 2004 y la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso-Administrativo Federal en los juicios “Líneas Aéreas Costarricenses S.A.-LACSA c/Fuerza Aérea Argentina” del 8 de marzo de 2005 y “Aerolíneas Argentinas S.A. c/Estado Nacional-PEN” del 25 de septiembre de 2007, resolvieron importantes cuestiones teniendo en cuenta diversos aspectos que se enmarcan en ambas ramas del Derecho.[12]

4.2.- Un aspecto jurídico importante en el proceso de privatización lo constituye, sin duda, la titularidad dominial de los terrenos en los que está instalado el aeropuerto, cuando no se trata propiamente de privatización del mismo, sino solo de su explotación. Como es notorio, la gran mayoría de las privatizaciones de gestiones aeroportuarias se han concretado, en la región latino americana, sobre la base de la concesión administrativa, o sea que la propiedad de dichos terrenos ha quedado en manos de los respectivos Estados. Además, las concesiones tienen normalmente un plazo de vigencia, en general de algunas décadas, con el fin de que las inversiones que el concesionario deba realizar tengan un tiempo adecuado de recuperación del capital invertido con un porcentaje de rentabilidad.

A ello debe agregarse que en casi todos los casos, el concesionario recibe un conjunto de bienes físicos o tangibles, como son edificios, instalaciones, pistas, etc., que también mantienen su propiedad en el Estado concedente, si bien los concesionarios asumen determinadas obligaciones relacionadas no solo con su mantenimiento, sino con sus ampliaciones, modificaciones o incluso, con su reemplazo por otras.

Este tema presenta, por cierto, consecuencias de índole económica y financiera, ya que la necesidad de concretar determinadas inversiones a cargo del concesionario lleva, naturalmente, a analizar la posibilidad de que todos o algunos de estos bienes pudieran ser afectados a título de garantía, por el pago de las financiaciones obtenidas. Y deviene en el obligado estudio del concepto de dominio público aeroportuario, que es una forma del dominio público mismo.

Puede hacerse una distinción entre los bienes que son públicos, porque su titularidad es del Estado (entendiendo al Estado de modo general, o sea incluyendo al federal, provincial o municipal), de los que lo son porque están afectados a un servicio público. Y en ambos supuestos se encuentran los aeropuertos, no solo porque en la mayoría de los casos poseen la titularidad dominial del Estado, sino porque se encuentran afectados al servicio aeroportuario, cuya naturaleza jurídica es, según se verá más adelante en la Sección III de este mismo capítulo, la de un servicio público.

En la doctrina se han realizado algunos estudios valiosos sobre este tema, como es el caso de Gómez Puente en España y de un joven estudioso argentino, en los cuales no solo se analiza la situación dominial misma, sino las alternativas que se ofrecen ante el enfoque financiero que presenta la privatización de las explotaciones aeroportuarias.[13]

Por su parte, la Comisión conjunta ALADA-ACI/LAC también analizó esta cuestión y definió al dominio público aeroportuario, a la vez que consideró aconsejable promover, desde el ámbito doctrinario, la posibilidad de que el mismo pueda resultar alguna forma de garantía para fuentes de financiación eventuales. Es por ello que, siguiendo esa línea de pensamiento, propongo el siguiente texto, que podría ser incorporado a un código aeronáutico o ley de fondo de la materia:

El dominio público aeroportuario está integrado por el conjunto de bienes muebles e inmuebles de propiedad del Estado, afectados a la prestación de servicios aeroportuarios.

La autoridad de aplicación promoverá el dictado de las normas que permitan afectar el dominio público aeroportuario en las formas de garantía que faciliten el acceso a fuentes de financiación de las inversiones necesarias para el mejor cumplimiento de los servicios aeroportuarios.[14]

Como dije antes, este es un tema importante desde el punto de vista jurídico, el cual debe resolverse, en mi opinión, por medio de normas legales de fondo del tenor de las inmediatamente antes propuestas, así como por las cláusulas del mismo contrato de concesión. Es este último el que también otorgará el marco legal correspondiente a cada caso y solo resta aconsejar que cuanto más claras fueren las mismas, tanto mejor habrá de desarrollarse el proceso de gestión a cargo del concesionario y el logro del bien común.

Dentro de esta línea de pensamiento, parece aconsejable también proponer un texto que pueda incluirse en una moderna legislación de fondo de la materia, relacionado con los contratos de concesiones aeroportuarias. Precisamente así se hizo en la ya citada Comisión conjunta ALADA-ACI/LAC mediante el siguiente:

Las cláusulas de los contratos de concesión o de naturaleza similar que regulen la construcción, operación y/o explotación de servicios aeroportuarios deberán tener en cuenta, básicamente, los intereses generales del Estado, los objetivos de la política de la aeronáutica civil, la flexibilidad exigida por el dinamismo de la actividad aerocomercial, la internacionalidad de la industria y la finalidad lucrativa del explotador aeroportuario.

Tal como aparece de su lectura, en este texto propuesto – en parte modificado del originario (ver en pág. 222 del libro citado en nota 10 de este mismo Título) - se incluyen algunos de los principios que, en mi opinión, deben emproar los objetivos de una correcta política de la actividad. En primer lugar y como no podría ser de otra manera, se encuentran los intereses generales del Estado, entre los cuales, obviamente, se incluye la privatización de explotaciones aeroportuarias cuando así ha sido definido y aplicado. En segundo orden, la propia política de la aeronáutica civil que, en otras palabras, debe integrar aquellos intereses generales en todo país que quiera promover positivamente el progreso de su territorio y población. De no menor importancia es el principio del reconocimiento de la dinámica propia del sector aerocomercial, lo que se integra, entre otros factores, con el conocimiento profundo y experiencia de quienes deben definir y aplicar aquellos objetivos políticos, para así evitar la adopción de decisiones que puedan ser contradictorias con el deseado crecimiento de una determinada nación. Además, ello responde a uno de los principales caracteres del Derecho aeronáutico, que es precisamente el dinamismo, según ya dije en el Título II de esta obra. Y esto se une, desde luego, con las características internacionales del mundo aeroportuario, en la cual se comprende a esos profesionales que diseñan y aplican una determinada política del sector y que responde, además, a otro de los caracteres principales de esta rama del Derecho: el internacionalismo. Por último pero no por ello menos importante que lo anterior, debe agregarse el legítimo interés lucrativo del emprendedor que arriesga inversiones en el ámbito aeroportuario, principio que ha demostrado ser útil a la comunidad en numerosos casos de privatización de explotaciones aeroportuarias.

Estoy convencido que una norma de este tenor puede constituir un excelente marco jurídico general para el estudio, diseño y aplicación de cláusulas contractuales de esta clase de privatizaciones.

4.3.- Otro aspecto sumamente importante es el de la seguridad, que incluye la seguridad operacional – ya estudiada en detalle en el anterior capítulo III - y la seguridad del aeropuerto mismo. Esta seguridad no solo se involucra en el ámbito aeronáutico, sino también en el policial, para evitar atentados y sabotajes o la comisión de hechos que pueden poner en peligro a los bienes del aeropuerto, a las aeronaves y a las personas que lo utilizan, sean usuarios o personal del sector. Las dos vertientes de esta seguridad poseen especial significación, sobre todo cuando se trata de aeropuertos de intenso movimiento aéreo y es uno de los temas donde la debida coordinación de sus distintos elementos resulta esencial. Ya dije en el capítulo anterior que esta clase de la seguridad (security) la trataré en el Título dedicado al Derecho aeronáutico penal.

Un destacado jurista uruguayo le otorga a la seguridad el carácter de principio fundamental, ya que sostiene que el aeropuerto es un sistema físico necesario para que los aviones puedan operar y que las primeras disposiciones jurídicas deben orientarse a contemplar este aspecto. Además, señala que la seguridad no puede ceder su lugar frente a ningún otro aspecto, ya que “si no existe seguridad, los demás principios no tienen real vigencia o sentido”. [15]

4.4.- Las cuestiones propias del cuidado del medio ambiente conforman otro tema de singular importancia. En buena parte del mundo no se otorgaba a este asunto la atención que merecía y ello está bastante vinculado con la capacidad infinita del hombre para autodestruirse. Es por eso que el cuidado del medio ambiente es un auténtico desafío no solo para los Estados, que deben dictar las normas correspondientes y hacerlas cumplir, en lo que la OACI viene realizando acciones importantes, sino para quienes explotan los aeropuertos, ya que ello contribuirá de manera muy especial para la eficiencia de su gestión.

Las principales cuestiones que en el plano aeroportuario ofrece el cuidado del medio ambiente son, en mi criterio, tres: 1) el ruido aeronáutico; 2) la emanación de los motores de las aeronaves y la contaminación atmosférica y 3) los residuos líquidos, desechos tóxicos o peligrosos y depósitos de los mismos, que causan daños al agua y al suelo.

Con relación al ruido, ya tuve oportunidad de estudiar este asunto en el anterior Título V, vinculado con los derechos del propietario del suelo frente a la condición jurídica del espacio aeronáutico. Precisamente ese ruido que producen los aviones puede influir en la calidad de vida de los vecinos de los aeropuertos y de quienes trabajan en el mismo. Es por ello que la determinación del marco regulatorio debe basarse, desde luego, en las normas y recomendaciones del Anexo 16 al Convenio de Chicago de 1944, para que responda a las exigencias internacionales vigentes en la materia, así como al Principio 16 de la Declaración de Rio de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que fijó el principio de que quien contamina debe pagar los costos respectivos.

La producción del ruido aeronáutico tuvo una interesante solución en el aeropuerto de Eindhoven, en los Países Bajos, donde las posiciones enfrentadas entre quienes deseaban el progreso del mismo – que es el segundo en importancia del país, después de Schiphol – y los vecinos que se oponían al aumento de vuelos, al comienzo del nuevo siglo, se resolvió de manera conjunta e inteligente, a través de un Acuerdo Regional firmado por las partes. Por medio de dicho Acuerdo, entre otros aspectos, se constituyó un cuerpo consultivo, integrado por representantes de las partes, el cual tiene por objeto controlar el correcto cumplimiento del mismo y se fijó un procedimiento arbitral para el caso que esto último no ocurra. Si una de las partes no cumple con lo convenido, puede caberle multas de hasta 7.000 euros por cada hecho infractor. Por otra parte, el gobierno de los Países Bajos incorporó parcialmente dicho Acuerdo en forma legal respecto del número de vuelos y el tamaño de las aeronaves que pueden usar el citado aeropuerto. Se ha destacado por estudiosos que este Acuerdo estableció las bases para el rápido desarrollo del aeropuerto y que el éxito se debió a los siguientes factores: a) es posible acordar ciertas cosas entre el medio ambiente y la economía; b) la igualdad y el profesionalismo en las conversaciones hacen una importante diferencia para el éxito; c) la elección conjunta de un proceso de consultoría independiente; d) los aspectos legales son una necesidad; e) el establecimiento de un cuerpo supervisor en combinación con multas financieras contribuyó a la ejecución del Acuerdo.[16]

No cabe duda que soluciones como la comentada pueden servir en América Latina como antecedentes, para resolver situaciones similares.

En cuanto a la emanación de motores y contaminación atmosférica, el marco regulatorio deberá tener especialmente en cuenta las modernas reglamentaciones al respecto, especialmente si determinadas aeronaves que son utilizadas en un aeropuerto no cumplen con los mínimos de contaminación previstos en todo el mundo. Es notoria la situación que se ha perfilado en la comunidad aeronáutica internacional desde hace un tiempo, a raíz de la decisión de la Unión Europea de que las aeronaves que operan en su espacio aeronáutico abonen una cantidad de dinero en proporción a los gases que emiten, lo que ha sido respaldado por una sentencia de la Corte de Justicia Europea, pero rechazado por un importante grupo de países, los cuales proponen que la solución se logre a través de la OACI. En todo caso, lo que esto revela es la importancia del cuidado del medio ambiente en el sector de la aeronáutica civil, lo que no es ajeno, como dije, al marco regulatorio que debe adoptarse en todo proceso privatizador.

En el seno de la citada Comisión conjunta ALADA-ACI/LAC este asunto fue analizado debidamente y se redactó un texto de índole legislativa, que a seguido también propongo para integrar un moderno código aeronáutico o ley de fondo de la materia. Dice así:

Los explotadores de aeronaves son responsables por la contaminación del aire causada por el ruido y por la emisión de los motores de las mismas que operan en el aeropuerto o en sus adyacencias.[17]

Si bien en el Título que en esta obra dedicaré a la Responsabilidad aeronáutica se incluirá una parte relacionada con la del explotador de aeronaves y la del explotador aeroportuario, es oportuno incluir en este apartado el texto propuesto, ya que se relaciona en forma directa con el cuidado del medio ambiente en el ámbito aeroportuario.

Por último, en materia de residuos líquidos, desechos tóxicos o peligrosos y depósitos de los mismos que causan daños al agua y al suelo, no solo se deberá prever la normativa específica, sino también la participación de entidades públicas y privadas, en debida coordinación con el explotador del aeropuerto. Dentro de un código aeronáutico o ley de aviación civil, debería incorporarse una norma, en relación con este aspecto, como la que sigue:

El explotador aeroportuario observará las disposiciones de carácter ambiental aplicables a las actividades que se cumplan dentro del recinto aeroportuario respecto de la contaminación del aire, del agua y del suelo, así como de sus consecuencias en las inmediaciones. La responsabilidad por la contaminación le será atribuida siempre que sea consecuencia directa de su gestión.

En el texto indicado se define la responsabilidad del explotador aeroportuario en materia ambiental, en forma coherente con el anterior y además, se lo exime de las situaciones que pueden ser creadas por otros sujetos que intervienen en el recinto aeroportuario, como por ejemplo, empresas de “catering”, de mantenimiento de aeronaves o de servicios de asistencia en tierra.

Por cierto que independientemente de las asignaciones de responsabilidad mencionadas, el Estado es el responsable último por la contaminación del medio ambiente, sea por no cumplir las respectivas normas, sea por no controlar su cumplimiento, por lo que corresponde que en una ley de fondo se incorpore un texto como el que sigue, que enmarque dicho principio.

La autoridad de aplicación está a cargo del cumplimiento y/o del control de las medidas de preservación del medio ambiente por parte del explotador del aeropuerto, de los explotadores de aeronaves y de todo otro sujeto que actúe dentro del recinto aeroportuario y fijará un Plan Nacional de Contingencias.

4.5.- Es indudable que en materia de privatización de aeropuertos, la mayor o menor regulación de la actividad, así como el organismo que la asume y que controla al explotador aeroportuario adquiere una importancia vertebral. Esta es, sin duda, una función indelegable del Estado, esencialmente porque la actividad aeroportuaria, en casi todos sus componentes, integra la noción de servicio público y es, en la mayoría de los casos, una puerta internacional de cualquier país.

Este aspecto de la cuestión se ha debatido en los medios académicos especializados, donde se han puesto de resalto la necesidad de la actividad reguladora, aunque teniendo en cuenta los intereses que se pretenden proteger; que la misma debe ser reducida, flexible y observando los principios de transparencia, eficiencia y eficacia en materia de costos; que es deseable que el Estado se reserve el derecho de intervenir ante la existencia de desencuentros entre los agentes involucrados y que en sus aspectos prestacionales, la regulación se base en el principio de la seguridad jurídica para beneficio del mismo explotador aeroportuario, de los explotadores de servicios aéreos y de los usuarios en general.[18] Como consecuencia de estas ideas y de los respectivos debates, resultan una interesante fuente doctrinaria para un adecuado análisis del tema las conclusiones, aprobadas unánimemente, que resultaron en las XXXIV Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial, celebradas en la Universidad de Sassari (Cerdeña, Italia) en mayo de 2010. Dicen así:

“1.- En la prestación del servicio aeroportuario, la regulación es una necesidad impuesta por la complejidad de las interrelaciones que se presentan y por el principio de seguridad jurídica y es condición necesaria de su eficiencia, aunque debe ser suficientemente flexible para el desarrollo de la actividad misma y para acompañar las nuevas tendencias de la misma.

2.- En consecuencia, deben establecerse adecuados regímenes legales sobre la base de transparencia, eficiencia y eficacia en materia de costos y de sanciones.

3.- Con relación a los aspectos económicos de la actividad, el grado de regulación dependerá, en cada caso, de las características y condiciones de los contratos de concesión, aunque es aconsejable la promoción del diálogo entre los agentes involucrados antes que una acción intervencionista estatal.”[19]

Desde un punto de vista general, considero que este es un tema típico de la política de la aeronáutica civil y estas ideas, surgidas del ámbito doctrinario especializado, no suponen que el organismo encargado de la regulación y control del explotador aeroportuario sea una oficina burocrática, sino por el contrario, es deseable que posea una estructura pequeña, con un reducido número de funcionarios y profesionales eficientes y de probada experiencia y capacidad, expertos de distintas especialidades (ingenieros, abogados, economistas, etc.). Este es uno de los aspectos esenciales del organismo: la auténtica profesionalización de sus directivos y funcionarios, con lo cual surge casi naturalmente que la capacitación es un factor primordial para el adecuado funcionamiento del mismo.

tenerse presente que un organismo de esta naturaleza deberá regular y controlar todos los aspectos de la actividad aeroportuaria que queden en su competencia, por lo que es conveniente que su integración se prevea por mecanismos que faciliten la integración profesional en forma horizontal.

Siempre desde un punto de enfoque general, en el marco regulatorio de la privatización deberán determinarse con claridad las funciones y facultades de este organismo, para su adecuada inserción dentro del sistema aeroportuario, con los correspondientes controles intercomunicantes y teniendo en cuenta las actividades que, en su caso, puedan continuar en manos del Estado con posterioridad a la privatización. En este orden de ideas, será conveniente analizar las ventajas e inconvenientes respecto de si su conducción será colegiada o unipersonal.

Si se unen el hecho de que estamos ante un servicio público; de que está comprometida la seguridad en sus diversos aspectos y de que la actividad aeronáutica es un componente esencial para la consecución del bien común y una de las vidrieras internacionales más notorias para cualquier país, no cuesta comprender que el control de la explotación de un aeropuerto privatizado es vital para mantener un servicio eficiente y económico en el mismo. De esto se derivan dos aspectos de similar trascendencia.

El primero es, antes del otorgamiento de la privatización en cualquiera de sus formas y a través de los respectivos contratos, fijar claramente las bases jurídicas de la relación y los valores y ecuaciones económicas correspondientes. En este orden de ideas, debe tenerse presente que el marco jurídico del órgano de control, su estructura y su funcionamiento son elementos vertebrales para el éxito mismo de la privatización de que se trate, así como para el buen desarrollo de la infraestructura en general. El Estado debe fijar las pautas y corregir aquellos errores en que por razones diferentes puede cometer el explotador del aeropuerto y para ello, es menester que los mencionados tres elementos – servicio público, seguridad y consecución del bien común - conformen un conjunto armónico y eficiente. Es así que existen ciertos aspectos básicos que el Estado que desee privatizar un aeropuerto o desee mejorar su privatización o de un sistema aeroportuario, debería plantearse en forma permanente, a saber:

a) flexibilizar el sector y redefinir la participación del Estado en el mismo;

b) modernizar el o los aeropuertos para lograr mayor eficiencia y los mejores niveles de servicios;

c) aumentar la participación del sector privado;

d) satisfacer el futuro aumento de la demanda de tráfico aéreo;

e) asegurar la generación de fuentes alternativas y complementarias de financiamiento, para facilitar el desarrollo equilibrado del sector;

f) proteger el medio ambiente y resguardar los intereses de la comunidad y de los usuarios;

g) crear nuevas fuentes de trabajo y capacitar al personal.

El segundo aspecto importante es el esquema organizativo que debe tener un determinado aeropuerto. O sea, cómo se componen sus autoridades, cómo se encauza la atención a los problemas que plantean los distintos sectores de intereses vinculados al mismo, lo que supone también un cuadro jurídico administrativo interno significativo, que debe tenerse muy en cuenta al momento de elaborarse los respectivos contratos que establezcan la forma de privatización. Por lo tanto, el esquema organizativo del aeropuerto y la debida determinación y coordinación de las distintas funciones que cada quien debe cumplir dentro del mismo, resulta esencial.

Es este, sin duda, un tema que atañe directamente tanto a la política de la aeronáutica civil cuanto al explotador, por lo cual el citado esquema organizativo estará siempre muy vinculado con la misma. Sin embargo, existen ciertos aspectos principales de necesaria consideración por quienes posean las responsabilidades políticas respectivas, como son los de la coherente y coordinada regulación de las funciones que deben cumplir en los aeropuertos los diferentes organismos públicos (servicios de control del tránsito aéreo, aduana, migraciones, sanidad, policía, etc.), las relaciones entre ellos y de cada uno de los mismos con el explotador del aeropuerto. En este sentido, deberá tenerse en cuenta lo ya dicho más arriba respecto de esta figura, por ser el eje en rededor del cual se cumple toda la actividad de los demás sujetos vinculados al tema y con la autoridad.

Teniendo en cuenta las experiencias regulatorias existentes en América Latina, estimo que el control de las privatizaciones aeroportuarias debe concentrarse en el mismo organismo gubernamental que tiene a su cargo la aeronáutica civil; o sea, debe ser una dependencia de este último, en consecuencia con el criterio general más adecuado de que toda la actividad aeronáutica debe ser controlada por un organismo único, el cual, a su vez, debe ser ubicado en el más alto nivel del cuadro administrativo general del Estado. En este orden de ideas, es ejemplarizador el caso de Brasil, que como mencioné en el Título II, ha otorgado a la aeronáutica civil el nivel de ministerio, en paridad de situaciones con las demás partes del conjunto principal del gobierno. Similar es también la situación en Colombia y Panamá.

En definitiva, estamos ante un aspecto de la cuestión que debe conciliar, con inteligencia, creatividad y honestidad intelectual, las normas regulatorias y la facultad de control estatal de uno o más aeropuertos privatizados, en base al principio de subsidiaridad y con el único objetivo de que la aeronáutica civil contribuya de manera incuestionable al bien común de toda la comunidad.

4.6.- Una de las cuestiones más importantes en el estudio de este tema se relaciona con los derechos y obligaciones del explotador del aeropuerto, en lo cual mucho dependerá de la decisión que el Estado respectivo adopte o haya adoptado para el proceso de privatización, en especial los siguientes elementos:

a) el nivel mínimo de servicios a prestarse en el aeropuerto;

b) los servicios no aeronáuticos mínimos y esenciales con los que debe contar el aeropuerto;

c) los términos de la privatización, en cuanto a si es limitada en el tiempo y el período de amortización de las inversiones;

d) el ya citado control gubernamental a través de un organismo adecuado y altamente profesionalizado;

e) la obligación por parte del explotador de garantizar en todo momento la prestación de los servicios;

f) la fijación de los precios, tarifas o tasas por el pago de servicios aeroportuarios.

Es obvio que una buena privatización, tanto para quien la concede como para el concesionario, debe prever con claridad y transparencia las cláusulas contractuales por las cuales se determinan los derechos y obligaciones del explotador del aeropuerto, en lo cual, asimismo, se concreta el diseño de la política de la aeronáutica civil que el respectivo país haya decidido llevar adelante.

4.7.- En este orden de ideas, es necesario tener en cuenta dos aspectos esenciales que se vinculan con los derechos y obligaciones del explotador del aeropuerto, a saber: a) la determinación de los precios, tarifas o tasas a pagar por los servicios aeroportuarios que presta y b) la eventual ayuda que el Estado concedente pueda otorgar a la gestión aeroportuaria. Como es obvio, ambos temas son propios de la política de la aeronáutica civil, entre otras razones porque el explotador del aeropuerto es uno de los protagonistas de la misma y por ende, poseen un alto contenido jurídico y económico-financiero.

4.7.1.- El primer aspecto esencial mencionado debe estudiarse en base al conocimiento profundo de tres elementos: 1) los costos operacionales; 2) los ingresos que sustentarán la explotación aeroportuaria y 3) el impacto económico en la comunidad en la que se halla instalado el aeropuerto.

La estructura básica de los costos permite comparar niveles de eficiencia con otros aeropuertos de similares características al explotado o que se va a privatizar y esto tiene, en aquellos casos de la existencia de un sistema aeroportuario, una significación especial, como ocurre, por ejemplo, en el caso argentino, donde un solo concesionario posee la explotación de 33 aeropuertos, cuya mayoría no son rentables. En este supuesto, entonces, los pocos aeropuertos rentables están subsidiando al resto y de la adecuada armonía de la ecuación económica basada en los costos habrá de depender, seguramente, el nivel de eficiencia de todos los aeropuertos concesionados.

Es en la estructura de costos donde surge la cuestión de los ingresos, porque solamente una fuente de ellos adecuada permitirá alcanzar niveles de eficiencia, rentabilidad y productividad en el conjunto de todos los aeropuertos relacionados con la misma política de la aeronáutica civil. Y nuevamente el caso argentino ofrece especial interés para el análisis, porque entre los ingresos que percibe el concesionario están las tasas aeroportuarias, las cuales son la contraprestación por la oferta de determinados servicios cuyo pago corresponde a los usuarios y demás protagonistas de la política de la aeronáutica civil, como lo son el Estado y las líneas aéreas. Las tasas comprenden derechos de aterrizaje, de estacionamiento, permanencia, iluminación, embarque y desembarque, asistencia aeroportuaria, uso de pasarelas telescópicas, tratamiento sanitario, utilización nocturna, inspección técnica, seguridad, protección ambiental, prevención del peligro aviario y otros servicios que presta el explotador aeroportuario.

Ahora bien; el régimen de cobro de dichas tasas debe basarse en lo previsto por el art. 15 del Convenio de Chicago, en el que se establecen los principios generales y los límites de las medidas a las que deben atenerse todos y cada uno de los 190 Estados que integran la OACI, organismo que posee un rol normativo general a través de estudios, registros, coordinación, exámenes y controles, en base a lo cual dichos Estados pueden evaluar la oportunidad y forma de aplicación de esas tasas. Dentro de ese margen de libertad, los Estados ratificantes del citado Convenio de Chicago se encuentran comprometidos a observar los procedimientos utilizados en la implantación de un sistema de precios, así como de su progresiva actualización, lo que ha creado toda una política sobre derechos por el uso de aeropuertos y por servicios de navegación aérea, adoptada por el organismo ejecutivo de la OACI, que es el Consejo, a través del Documento 9082/5, donde se determina la orientación que deben tener en cuenta los Estados contratantes. Fue así que el citado Consejo de la OACI manifestó hace tiempo su preocupación por la proliferación de derechos sobre el tráfico aéreo y las represalias a que esto podría conducir y recomendó a los Estados dos obligaciones prioritarias: a) imponer derechos o tasas únicamente por los servicios y funciones necesarias para la aviación civil internacional y b) abstenerse de imponer derechos que resulten discriminatorios.

Precisamente y continuando con el ejemplo del caso argentino, que ofrece un interesante panorama de análisis jurídico-económico-político de este tema, ocurrió en el año 2001 que el Estado argentino dispuso por ley una significativa devaluación de la moneda, ya que de haberse mantenido varios años la equiparación del peso al dólar estadounidense, la cotización del dólar pasó a valer tres pesos argentinos. Esta situación hizo que varias líneas aéreas pretendiesen abonar las tasas aeroportuarias a su cargo en moneda argentina, con lo cual el ingreso real para el explotador aeroportuario se habría reducido en dos tercios, con la consiguiente puesta en peligro de inversiones programadas y la merma de la eficiencia general de las prestaciones aeroportuarias a cargo del concesionario de la explotación. En esa oportunidad, se tuvo en cuenta por el Estado el Manual sobre aspectos económicos de los aeropuertos de la OACI (Documento 9562), el que contiene una verdadera guía sobre la estructura orgánica de los aeropuertos, así como la base de los costos para fijar los derechos o tasas aeroportuarias. En dicho documento se indica, de manera significativa para el caso del ejemplo, que en los servicios internacionales estas tasas sean fijadas en moneda fuerte o en su caso, en moneda extranjera y a su tipo de cambio real, con la finalidad de evitar los problemas que se causan cuando ocurren, precisamente como había tenido lugar en la Argentina, una devaluación de la moneda local. Fue así que el Poder Ejecutivo dictó los Decretos Nos. 577 y 1910, aludiéndose en los considerandos del primero a la naturaleza internacional de la actividad aeronáutica y del régimen legal básico que la regula e indicando que los valores de las tasas debían abonarse al tipo de cambio real. Similar criterio había adoptado la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC) en la Recomendación No. A7-1, antes de la citada devaluación argentina.

No obstante ello, se plantearon varios casos litigiosos que, en definitiva, fueron resueltos judicialmente por la Corte Suprema de Justicia siguiendo el criterio jurídicamente correcto, en mi opinión, de que los valores de las tasas aeroportuarias deben responder a la realidad internacional y hallarse a cubierto de ciertas variaciones bruscas que puedan ocurrir en el ámbito económico, como en numerosas ocasiones y lamentablemente, tuvo lugar en el ámbito latino americano.[20]

Resuelta de tal modo la cuestión de costos e ingresos, surge el tercer elemento antes señalado; o sea, el impacto económico en la comunidad en la que está emplazado el aeropuerto o, como en el caso argentino, el sistema aeroportuario. Y siguiendo con el ejemplo del citado caso que, en cierto modo, resulta emblemático por ser el único en el mundo de la privatización de las explotaciones aeroportuarias de 33 aeropuertos a un solo concesionario, y habiendo ya transcurrido algunos años de lo mencionado antes, lo que ofrece una perspectiva de análisis realmente objetiva, cabe concluir que dicho impacto en la comunidad toda del país fue beneficioso.

En efecto; no solo se han mejorado las prestaciones de todos los aeropuertos del sistema del concesionario, sino que con ello se ha permitido el desarrollo importante del turismo, que, como se sabe, es una significativa herramienta de crecimiento económico y social, a través de un mejor y mayor movimiento de personas que usan los servicios de transporte aéreo y reciben, en consecuencia, mejores servicios aeroportuarios. No tengo dudas de que este ejemplo resulta muy importante en el estudio de estas cuestiones aeroportuarias, no solo porque la solución dada se fundó, precisamente, en una adecuada confluencia entre el Derecho aeronáutico y el Derecho administrativo, sino porque demuestra que la orientación política general ofrecida por la OACI a través de las disposiciones mencionadas, es la acertada.

Un último aspecto que debe considerarse en este punto se relaciona con la entidad que fija el valor de precios, tarifas o tasas por la prestación de servicios aeroportuarios; o sea, en los casos en que se ha privatizado el aeropuerto o su explotación. No cabe duda que esto se vincula directamente con la política aeronáutica fijada en el lugar de que se trate. Sin embargo, es una cuestión bien importante que exige una norma legal de fondo y en este sentido, la misma deberá acoger las distintas alternativas que un país pudiera aplicar.

Sobre la base del principio de que los servicios aeroportuarios están sujetos al pago de contraprestaciones, precios o tarifas, y dado que la mayoría de ellos tienen una base contractual, resulta aconsejable que el Estado fije solamente aquellas relacionadas con los servicios que están a su cargo y no cuando los mismos son prestados por el explotador privado a otras empresas privadas. De allí las dos propuestas de textos legislativos que incluyo y que reflejan este criterio, a saber:

Los servicios aeroportuarios estarán sujetos al pago de contraprestaciones (precios, tarifas o tasas, según cada país lo defina). Las mismas serán pagadas por los usuarios, estén o no en tránsito o transferencia y por los cargadores y líneas aéreas. Los montos de las contraprestaciones, precios, tarifas o tasas podrán ser fijadas por el Estado, por el concesionario o por el prestador del servicio aeroportuario, según corresponda.

Como se advierte de su lectura, el texto anterior no incluye a cargadores y líneas aéreas en el concepto de “usuarios”, vocablo solo adjudicable a quienes no pueden penetrar en el recinto aeroportuario sino para acceder a un servicio de transporte aéreo. Aquéllos, como vengo señalando en esta obra, son coprotagonistas de la actividad aerocomercial y tienen, o deben tener, una relación jurídica contractual con el explotador aeroportuario. Todo ello, según las bases doctrinarias sugeridas por la Comisión conjunta ALADA-ACI/LAC y aprobadas unánimemente por las XXXIIas. Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial, realizadas en Bogotá en septiembre de 2008.[21]

El segundo texto propuesto en relación con el tema aquí analizado es el siguiente:

Cuando los Estados fijen contraprestaciones como pago de servicios públicos aeroportuarios, deberán tener en cuenta solamente los aspectos y necesidades locales que fundamenten su política de aeronáutica civil y las regulaciones establecidas por la Organización de Aviación Civil Internacional que resulten coherentes con dicha política, determinándolas en moneda dura de referencia internacional, a fin de evitar los efectos de inflaciones y devaluaciones y crisis económicas locales, regionales o mundiales.

Este texto es coherente con el anterior, ya que no solo pretende que las fijaciones a cargo de los Estados responda a la esencia de la actividad misma y a su naturaleza internacional, sino que además destaca que los restantes protagonistas de la actividad de la aeronáutica civil no pueden participar en la fijación de los valores que solo corresponde al explotador aeroportuario, por ser quien mejor conoce los requerimientos técnicos y económicos propios de su gestión.

4.7.2.- La materia de ayudas estatales al explotador aeroportuario y su relación con los derechos de este último, es un aspecto que, desde luego, se encuentra directamente vinculado con la política de la aeronáutica civil del respectivo país, según ya dije, y en los casos de concesiones aeroportuarias, a las cláusulas de los contratos que las regulan y a las normas regulatorias específicas. Sin embargo, dado que el transporte aéreo es una actividad condicionada a numerosas variables económicas, endógenas y exógenas, ciertas ecuaciones económico-financieras establecidas en un momento determinado, podrían modificarse de modo sustancial y obligar a un replanteo de las cláusulas del contrato de concesión y de las bases en que se asiente una determinada política de la aeronáutica civil. En los últimos tiempos, en diversos lugares del mundo han ocurrido fenómenos meteorológicos imprevistos, importantes crisis económicas generales e incluso, serios cambios en los valores del petróleo, que han hecho decrecer el flujo de los servicios aéreos y con ello, la rentabilidad y hasta el mantenimiento de costos de los explotadores aeroportuarios. Es por ello que el análisis de las ayudas estatales es un tema que debe preverse en toda política del sector, preferiblemente con anticipación. Y esto puede concretarse a través de ciertas disposiciones legales en las leyes de fondo y en las mismas cláusulas de los contratos de concesiones aeroportuarias.

El tema fue estudiado en Europa, donde existen ciertos marcos legales, que comenzaron a dictarse en 1994, completándose en 2005 y vinculados no solo con los aeropuertos sino también con las líneas aéreas, así como sentencias del Tribunal de Justicia de dicho continente, que resulta interesante tener en cuenta al abordar este asunto.

Las “Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales” de 1994 y 2005 establecen la forma de aplicación de la normativa de competencia de los diversos modos de financiación de aeropuertos, en base a la contribución que supone el desarrollo de aeropuertos regionales, todo ello basado en determinados criterios. Debe aquí señalarse, previamente, que la Comisión Europea elaboró una clasificación de aeropuertos para aplicar dichas Directrices, en cuatro categorías según el movimiento de pasajeros anuales. De ellas, la C está integrada por grandes aeropuertos regionales, con una cifra anual de pasajeros de entre 1 a 5 millones y la D está compuesta por pequeños aeropuertos regionales, con cifras anuales inferiores a un millón de pasajeros. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la competencia entre aeropuertos está muy relacionada con estas categorías, cuyas tipologías deben determinarse antes de analizar las ayudas públicas y su compatibilidad con el Derecho comunitario.

Pues bien, aquellos criterios que mencioné poco antes para la aplicación de las citadas Directrices, son: a) es positiva una mayor utilización de los aeropuertos regionales para mitigar la congestión del transporte aéreo en los principales centros de tráfico europeos; b) un mayor número de puntos de acceso a los vuelos intraeuropeos favorece la movilidad de los ciudadanos; c) el desarrollo de los aeropuertos regionales contribuye al de las economías locales; d) los aeropuertos regionales suelen encontrar más dificultades que los que son “hubs” para desarrollar su oferta y e) un aeropuerto regional tiene a menudo que contrarrestar una falta de imagen por su aislamiento geográfico o por tener un entorno de escasa actividad económica.[22]

Esta problemática, además, en Europa se vincula con la noción de que los aeropuertos son “polos de desarrollo” y con ciertos conceptos como los de “actividad económica” aplicable al sector del transporte aéreo y a las compensaciones por el cumplimiento de “obligaciones de servicio público”.

Específicamente en el caso “Aeropuertos de París c/Comisión de las Comunidades Europeas” (Asunto T-128/98), el Tribunal de Justicia europeo dictaminó que la gestión y explotación de aeropuertos, incluidas la prestación de servicios aeroportuarios a las compañías aéreas y a los diferentes proveedores de servicios en un aeropuerto, constituyen actividades económicas, porque “consisten en permitir la utilización de las instalaciones aeroportuarias por parte de las compañías aéreas y de los distintos agentes de servicios, a cambio del pago de una tasa con un tipo fijado libremente por la entidad gestora del aeropuerto, y, por otro, no forman parte del ejercicio de las prerrogativas de poder público y pueden disociarse de las actividades conexas con el ejercicio de tales prerrogativas.”

En otro caso vinculado con las “obligaciones de servicio público” que debe cumplir el explotador aeroportuario, el mismo tribunal resolvió que “las compensaciones de servicio público no constituyen ayuda estatal” en el sentido del art. 87 del Tratado de la Comunidad Europea “cuando se cumplen cuatro criterios: 1º) la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público claramente definidas; 2º) los parámetros para el cálculo de la compensación tienen que establecerse previamente de forma objetiva y transparente; 3º) la compensación no debe superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable; 4º) cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se haya realizado conforme a un procedimiento de contratación pública que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios al menor coste, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse basándose en un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada para satisfacer las exigencias requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable.” (“Altmark Trans c/Regierungspräsidium Magdeburg”, Asunto C-280/00).[23]

Me ha parecido interesante reflejar estos criterios legislativos y jurisprudenciales del continente europeo, porque constituyen antecedentes significativos para el diseño y aplicación de políticas de la aeronáutica civil relacionadas con los aeropuertos y las ayudas estatales que, en su caso, podrían recibir los mismos, en el marco de las obligaciones y los derechos del explotador aeroportuario. Claro está que estos conceptos se perfilan en un ambiente socio económico dentro del cual el sector de la aeronáutica civil está enmarcada en claros principios de competencia.

Sección III. Servicios aeroportuarios [arriba] 

Como vengo exponiendo en este capítulo, la evolución de la aeronáutica civil en todo el mundo ha generado la aparición de nuevas instituciones y conceptos jurídicos en el ámbito aeroportuario. Es el caso, por ejemplo, de Europa, donde se ha establecido una interesante legislación específica en las últimas dos décadas, o la problemática peculiar surgida en América Latina, región en la cual el fenómeno de privatizar las explotaciones de los aeropuertos también dio cauce a muy interesantes y dinámicas evoluciones en el Derecho aeronáutico, si bien con mayor intensidad en su doctrina que en su legislación.

Desde luego que los servicios aeroportuarios existen desde que, puede decirse, hay aeropuertos; o sea que muchos de ellos, como los de asistencia en tierra, hangaraje o custodia, catering, depósitos de carga aérea, etc., no son nuevos ni mucho menos. Sin embargo, lo que sí tuvo un cambio copernicano fue el crecimiento del tráfico aéreo, la presencia apabullante de la electrónica unida a la formidable evolución tecnológica y la certeza de que la actividad aeroportuaria, ante la necesaria presencia de las aeronaves en tierra, ya no puede ser entendida en el siglo XXI como auxiliar respecto del mismo hecho técnico aeronáutico. En la actualidad, no tengo dudas de que el explotador aeroportuario es, como ya dije, uno de los protagonistas de la problemática aerocomercial y afirmo que toda la política de la aeronáutica civil debe ser comprendida, diseñada y controlada por los estados – y por los demás protagonistas - sobre esta base conceptual.

En esta rápida evolución de la actividad en los aeropuertos, se ha venido consolidando el claro diseño de una institución que, si no es nueva, al menos refleja significativas novedades, en los planos político, económico y jurídico. Se trata del servicio aeroportuario, dicho en una forma genérica, o de los servicios aeroportuarios, para utilizar una expresión abarcadora del conjunto de esas peculiares manifestaciones de la moderna vida de los aeropuertos. Por ello, resulta necesario y conveniente en una obra como ésta comenzar por el análisis de su concepto y definición y de las clasificaciones que de los mismos pueden ofrecerse.

1.- Concepto, definición y naturaleza jurídica.

En los trabajos cumplidos por la Comisión conjunta ALADA-ACI/LAC entre 2007 y 2010, ya referidos antes en este volumen,[24] se acordó una definición de los servicios aeroportuarios, que me parece adecuada a la evolución actual de la actividad, la que transcribiré a seguido y que bien puede ser utilizada en una moderna ley de fondo aeronáutica o código de la materia. Dice así:

Los servicios aeroportuarios son el conjunto de actividades prestadas en el aeropuerto para la atención de la llegada, salida, espera, guarda y reparación de aeronaves; de la llegada, salida, espera y tránsito de las personas y mercaderías que ingresen al mismo con motivo u ocasión de un viaje por vía aérea y de toda otra explotación comercial dispuesta por el explotador del aeropuerto dentro del recinto aeroportuario.

Veamos ahora las partes de este concepto. En primer término, se destaca que si bien podría mencionarse al servicio aeroportuario de un modo genérico, como dije poco antes, en verdad se trata de un conjunto de actividades; o sea, no estamos ante una manifestación o hecho aeroportuario único y claramente individualizable, sino ante una auténtica variedad de hechos o actividades, que conforman un universo complejo, con distintos actores y características, cada una de ellas con un marco jurídico peculiar que, en no pocas ocasiones, exige una mentalidad creativa para darle adecuada ubicación metodológica en el campo doctrinario y también en el legislativo. En este orden de ideas, y a mero título de ejemplo para intentar ser lo más claro posible, la asistencia en tierra de una aeronave o “handling” es un servicio aeroportuario y también lo es una adecuada instalación de salas de espera y lugares sanitarios en el edificio de la terminal, para recibir los pasajeros que hacen conexión entre dos vuelos y esta última los obliga a esperar por un determinado período de tiempo.

Un segundo elemento de esta definición lo tenemos en el objeto principal de un aeropuerto, que es la atención de una aeronave y de las personas o cosas que se movilizan por intermedio de ella. Es así como este conjunto de hechos va perfilando las distintas clases de los servicios aeroportuarios, por ejemplo: a) ubicación de la aeronave en un lugar determinado en la plataforma donde se detiene para el desembarco de pasajeros y descarga de equipajes y carga; b) las informaciones que se ofrecen a los pasajeros por medio de las pantallas respectivas o puestos informativos a cargo de empleados, ubicados en los lugares dispuestos para que los mismos transiten al llegar de su viaje, o cuando accedan a la terminal para saber dónde deben proceder a realizar el despacho correspondiente; c) salas de tránsito, donde el pasajero no ha ingresado al país porque está esperando su vuelo de conexión que lo trasladará a su destino final; d) lugares de comidas, bares, puestos de venta de diarios y revistas o librerías, tiendas de regalos o artesanías o de ventas sin impuestos; e) oficinas de correos, de atención al público viajero o mostradores (“counters”) donde se encuentran empleados de las diferentes líneas aéreas que operan en el aeropuerto; f) depósitos para la carga aérea y su respectiva manipulación; g) la prevención y extinción de incendios, etc.

La gran variedad de estos servicios tienen su origen y casi hasta su razón de ser, en el hecho de que un determinado número de aviones operan en el aeropuerto, lo que motiva una cantidad de personas para atenderlos, de pasajeros que se movilizan para emprender un vuelo o acaban de efectuarlo, de técnicos que cumplen ciertas funciones específicas que requieren un determinado nivel de idoneidad, etc.- Es la presencia de aeronaves realizando despegues y aterrizajes y transportando personas y cosas, lo que naturalmente otorga su esencia misma al concepto de los servicios aeroportuarios y de allí que una definición de ellos no pueda sino integrarse con este componente.

Todas estas actividades y hé aquí un tercer elemento de la definición, se prestan dentro del recinto aeroportuario, lo que precisa el ámbito espacial de los hechos respectivos. Solo puede considerarse como tal, al servicio que se ofrece y concreta en el aeropuerto y no fuera del mismo y aunque esto podría parecer algo banal u obvio, no es así jurídicamente, ya que el máximo bien jurídico de la aeronavegación, que es la seguridad, enmarca todo acto o hecho que se realiza dentro del respectivo predio. Por ende, un servicio aeroportuario tiene un espacio terrestre donde se cumple, que es el aeropuerto, y también ocurre esto cuando el operador de la torre de control da indicaciones al piloto de una aeronave que está volando y por aterrizar, ya que ese operador está en el recinto del aeropuerto aunque su gestión tiene efectos especialmente en el espacio aéronáutico.

El cuarto elemento del concepto es que el servicio aeroportuario es prestado por el explotador del aeropuerto; es decir, el protagonista de la actividad resulta la persona decisiva para la prestación de un servicio aeroportuario. Y esto no empece a que no sea quien directamente presta el servicio, como puede ser el caso de los locales de comidas, por ejemplo, habitualmente concesionados de alguna manera, porque lo fundamental es que es el explotador quien resuelve que ese servicio se brinde a quienes quieran usarlo y asume, en todo caso, una responsabilidad última por las eventuales consecuencias dañosas que alguien pudiera recibir por una deficiente calidad de lo ingerido en el local respectivo.

El último y quinto elemento de la definición ofrecida es la posibilidad que tiene el explotador de ampliar su gestión aeroportuaria en servicios distintos al hecho aeronáutico mismo, por ser quien, como vengo diciendo, es el máximo responsable de ellos. Es así como puede ofrecer servicios de taxis, de hotelería, de mantenimiento de aeronaves, de distintos ramos del comercio, como forma de extender su legítimo ánimo de lucro y hacerlo dentro del recinto aeroportuario.

Un tema de especial interés para el estudio es el de la naturaleza jurídica de los servicios aeroportuarios. Para ello, conviene recordar los elementos que conforman la noción tradicional del servicio público, a saber: igualdad, continuidad, generalidad y regularidad. En otras palabras, que un servicio público es tal cuando se presta para todos en igualdad de condiciones, de manera constante y no discontinuada, en base a normas y actividades de índole general y según las pautas ciertas, organizadas y previsibles de realización del servicio para que alcance su objetivo.

Lupetti considera, por un lado que en la Argentina el proceso de modernización aeroportuario instaló el concepto de “servicio aeroportuario” y por otro, que por la necesidad de que exista una integración entre el servicio de transporte aéreo y el aeroportuario, la naturaleza jurídica es la de servicio público integrado, porque sostiene que en la característica de la regularidad, como elemento del servicio público, se evidencia dicha integración; de lo contrario, según ejemplifica con la información que ambos servicios se deben recíprocamente, uno o ambos no se cumplirían satisfactoriamente.[25] Esto es claro, ya que mal podría un explotador analizar determinadas inversiones; por ejemplo, en la ampliación de una terminal, si no conoce los planes de aumento de frecuencias o del tamaño de las aeronaves que una o más líneas aéreas proyecten operar en el aeropuerto. Recíprocamente, si las mismas desconocen los proyectos de inversiones del explotador aeroportuario, tampoco podrán evaluar certeramente posibles crecimientos futuros del tráfico aéreo respectivo.

En el ámbito europeo, Regales Cristóbal estudia con detalle esta cuestión y las características de las nociones de “servicio público” y de “interés general”, no siempre unívocas en los diversos países de dicho continente, destacando que algunos de ellos, como es el caso de España, han debido adaptar la primera a las normas comunitarias que perfilan la segunda, que posee un régimen jurídico matizado por los principios de libre competencia y de defensa de esta última.[26] Es un aporte interesante, aunque aquí aparece el interés general con ciertos perfiles que le ha dado la legislación misma. Pero en definitiva, ¿no tiene todo servicio público un interés general?. Cuando el Estado concesiona uno de ellos, ¿no se tiene en cuenta el interés general, que sería favorecido por una mejora en la prestación del que se trate?. Tengo claro que referirse al interés general puede ser tan abarcador como deseo tenga quien lo exponga para justificar una determinada política. Por ello, quizá no pueda adjetivarse al servicio público de la manera europea, salvo que aceptemos que, al menos en este sector, todo interés general debe estar enmarcado en la defensa de la libre competencia. No es una adjetivación que me moleste personalmente y el éxito de la aeropolítica europea de los últimos años parece dar la razón a esta orientación, aunque también tengo claro que en el transporte aéreo y probablemente en América Latina, donde las realidades políticas no son equivalentes, prefiero apostar por una competencia regulada en dichos servicios, como habré de explicar más adelante y en la parte pertinente de esta obra.

Comparto la opinión de que la naturaleza jurídica de los servicios aeroportuarios es la de servicios públicos, porque los mismos se prestan dentro de aquellos cuatro componentes que he mencionado antes. Creo que además no pueden dejar de responder al interés general, si bien me parece redundante agregar esta expresión a dicha naturaleza jurídica, porque en principio toda actividad estatal debe estar emproada por y en la búsqueda del mismo, incluso cuando el Estado concesiona un servicio público.

En el caso argentino, la calidad de servicio público que caracteriza a los servicios aeroportuarios presenta algunas peculiaridades, entre las cuales merecen recordarse la de que los usuarios de los aeropuertos han adquirido un “derecho al servicio” de los mismos; la existencia de un cuadro tarifario generalizado y aprobado por el Estado, cuya efectiva percepción es un eje en el éxito de la concesión y las atribuciones jurisdiccionales y sancionatorias del Organismo regulador del sistema nacional de aeropuertos.

En cuanto al criterio de Lupetti de que estos servicios son integrados con los de transporte aéreo, coincido con su opinión en su esencia, aunque también aquí creo que ello no le otorga una naturaleza especial en el plano jurídico, sino que esa integración debe darse como resultado de una adecuada interacción entre ambas clases de servicios y en todo caso, debería ser el Estado el que contribuyera a la misma con su actividad de gestor del bien común, si la integración no pudiera darse dentro de la normal relación contractual entre los mismos. Desde el plano aeropolítico: ¡Gran desafío para los estados que sepan alcanzar un nivel de transparente creatividad en pos exclusivamente del bien común!.

2.- Clasificación.

Por cierto que podrían darse diversas clasificaciones de los servicios aeroportuarios. Estimo que una de ellas puede ser la de servicios de Estado y privados. Según esta clasificación jurídica, los primeros son aquellos que en los aeropuertos dependen directamente de la gestión gubernamental y que son los de policía, aduana, migraciones y sanidad. Así se decidió en el seno de la Comisión conjunta ALADA-ACI/LAC ya mencionada, siendo aprobado unánimemente en las XXXIIas. Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial celebradas en Bogotá en 2008, el texto de un eventual artículo a incluirse en un código o ley aeronáutica de fondo que dice así:

Los servicios aeroportuarios poseen categoría de servicios públicos y se clasifican en de Estado y privados. Son de Estado los de policía, aduana, migraciones y sanidad. Los demás son privados.[27]

Como se advierte, la actual doctrina latino americana ha acogido la naturaleza jurídica citada a través del texto transcripto, en el que solo he quitado el adjetivo de administrativa a la categoría de servicios públicos, por dos razones: en primer lugar, porque de lo que se trata es de ubicar metodológicamente en el amplio campo del Derecho la base conceptual del tema, reconociendo el marco científico respectivo y los elementos que lo caracterizan. En segundo orden, porque en verdad aquí nos encontramos en el campo jurídico y según veremos poco después, el Derecho aeronáutico toma en este tema una institución tradicional del Derecho administrativo para adecuarla a la realidad que debe regular, en un claro punto de equilibrio entre ambas ramas del saber jurídico, como ya antes sostuve.

En cuanto a la clasificación mencionada, es claro que los cuatro sectores que están dentro de la gestión directa del Estado son actividades irrenunciables del mismo, aunque en algún caso como el policial o el sanitario, pudiera tercerizarlos, si bien ello no le quita la responsabilidad última por su efectivo cumplimiento. La existencia de todos ellos tiene que ver, por cierto, con la clase de aeropuerto de que se trate, ya que en tanto los de policía y sanidad deben prestarse en todos, los de aduana y migraciones solo tienen razón de ser en aquellos categorizados como internacionales.

Con respecto a los servicios privados, nos encontramos que son todos los demás que se prestan en los aeropuertos, especialmente cuando los mismos han sido privatizados en su explotación. En efecto, es el explotador quien dispondrá sobre sus prestaciones, generalmente en base a relaciones contractuales y coordinará a todos ellos, incluso con los de Estado. También puede hacerse una subclasificación de los mismos, en base a su directa relación con la actividad aeronáutica propiamente dicha o de la carencia de dicha relación. En este orden de ideas, podríamos referirnos a los más importantes, según el siguiente criterio:

a) Servicios aeroportuarios esenciales: los de control del movimiento de aeronaves en el aeropuerto, proveído por la torre del mismo; de asistencia en tierra o “handling”; de custodia o hangaraje de aeronaves; los de franjas horarias o “slots”; de control del peligro aviario; de provisión de alimentos y bebidas para pasajeros y tripulantes o “catering”; de recepción y atención de pasajeros en tránsito; de prevención y combate de incendios; etc.

b) Servicios aeroportuarios no esenciales: serían todos aquellos que forman parte del universo comercial de una terminal aeroportuaria, como por ejemplo los de correos, hotelería, cinematógrafos, tiendas de libros, periódicos, comidas y bebidas, ropa y accesorios, artículos artesanales y de ventas libres de impuestos o “duty free shops”. Es claro que parece difícil pensar en un aeropuerto que no ofrezca al menos la mayoría de estos servicios, pero también lo es que ellos no son esenciales para la debida gestión aeroportuaria desde el punto de vista aeronáutico.

Las legislaciones aeronáuticas latino americanas no han dedicado atención a los servicios aeroportuarios, excepto la Ley de Aeropuertos de México que, como dije antes, es el único país que posee un marco legal específico. La misma clasifica en su art. 48 los servicios que vengo estudiando en tres clases, definiéndolos como sigue:

1) servicios aeroportuarios, que presta el concesionario o permisionario directamente o a través de terceros, los que incluyen uso de pistas, calles de rodaje, plataformas, ayudas visuales, iluminación, edificios terminales de pasajeros y carga, abordadores mecánicos y los relacionados con la seguridad y vigilancia, extinción de incendios y rescate, entre otros.

2) servicios complementarios, que prestan los concesionarios o permisionarios de servicios de transporte aéreo para sí mismos o para otros usuarios o por terceros que designen, los que incluyen los de rampa, tráfico, suministro de combustible, catering, almacenes de carga y mantenimiento y reparación de aeronaves.

3) servicios comerciales, relativos a la venta de distintos productos y servicios a los usuarios de aeródromos civiles y que la ley califica como no esenciales para la operación de los mismos ni de las aeronaves, entre los cuales se encuentran comercios, restaurantes, oficinas de alquiler de automóviles, correo, publicidad, bancos, hoteles, etc.

Como puede verse, esta clasificación de la ley mexicana no es sustancialmente distinta de la que propongo párrafos más arriba; es más, destaca que los últimos no son servicios esenciales para las operaciones de aviones y del mismo aeropuerto. En definitiva, subclasifica los servicios esenciales en dos categorías, según sean prestados por el explotador aeroportuario o por las empresas aéreas, lo que en todo caso no modifica la esencialidad de los mismos.

A modo de consecuencia de este análisis, es posible ofrecer otro texto legislativo a incluir eventualmente en una ley o código aeronáutico, a continuación del anterior o en forma de un segundo párrafo del mismo, como sigue:

Los servicios aeroportuarios privados se clasifican en esenciales o no esenciales. Son esenciales los que se relacionan en forma directa con la aeronavegación.

En base a esta clasificación, dedicaré las próximas Secciones a analizar aquellos servicios aeroportuarios esenciales caracterizados, en mi opinión, por su importancia y porque su perfil jurídico-político les asigna una especial ubicación en el conjunto de los que tienen lugar en los aeropuertos; además, porque estimo que en el ámbito latino americano resulta útil reflexionar sobre sus elementos básicos y su tipificación legal en el plano legislativo. Es así como intentaré destacar sus aspectos jurídicos y aeropolíticos más relevantes, no sin recordar nuevamente la importancia que en todos ellos tiene la debida garantía de la seguridad aeronáutica en sus dos vertientes (safety y security), incuestionable pilar de una moderna y eficiente prestación de los mismos. Serán ellos: los relacionados con las franjas horarias o “slots”; los de asistencia en tierra o “handling”; de control del peligro aviario; de hangaraje de aeronaves y de aprovisionamiento y “catering” a bordo.

Por cierto que existen otros servicios importantes que se prestan en los aeropuertos, como por ejemplo los de carácter médico, de prevención y extinción de incendios, de mantenimiento y reparaciones de aeronaves y de tiendas libres de impuestos, aunque no alcanzan la significación que, según mi criterio, poseen los antes mencionados para su tratamiento en una obra como la que estoy aquí desarrollando. Es por esto último que, a su respecto, mencionaré solo los párrafos que siguen.

2.a.- Servicios médicos.

No puede dudarse de la significación que tiene un servicio médico en el ámbito aeroportuario, especialmente teniendo en cuenta la gran cantidad de personas que al mismo acceden y en él se desplazan cotidianamente, sea como funcionarios o empleados, sea como pasajeros; sea, en fin, como meros visitantes, todos los cuales pueden verse obligados en algún momento a recibir atención médica por muy diversos motivos. Se trata de uno de los servicios aeroportuarios esenciales, según la clasificación que de estos últimos vengo de exponer, y cuanto mayor es el recinto aeroportuario, más completa y eficiente debe ser su organización, especialmente para la correcta prestación de todos los primeros auxilios que pueden serle requeridos.

No es posible pretender que un aeropuerto tenga una instalación completa equivalente a una clínica, sino que la organización del respectivo servicio médico pueda responder eficazmente a toda necesidad de auxilio inmediato y urgente en cualesquiera de los sectores del aeropuerto respectivo, incluyendo el interior de las aeronaves que en el mismo se encuentran estacionadas o que arriban o están por partir a otro destino. En este sentido, el explotador de una aeronave o el comandante de la misma, en su caso, debe informar en debido tiempo y forma al explotador del aeropuerto la existencia de personas enfermas, impedidas físicas o accidentadas, o con cualquier afección a su salud a bordo de la aeronave bajo su responsabilidad, con la finalidad de que puedan cumplirse con la antelación suficiente los procedimientos, acciones y trámites necesarios que el caso demande para su atención.

En los aeropuertos internacionales deben establecerse los necesarios controles médicos correspondientes a los servicios de sanidad de fronteras, en los cuales deben preverse los relativos a posibles emergencias por accidentes aéreos o sanitarias por eventuales epidemias y plagas, coordinados asimismo con la sanidad animal y vegetal en todas sus formas.

Si bien los servicios médicos se encuentran a cargo, en general, del explotador del aeropuerto, es claro que la autoridad sanitaria gubernamental resulta en última instancia la responsable final por el debido cumplimiento de los mismos, en razón de corresponderle todo lo vinculado con la salud pública.

Precisamente hace pocos años el explotador de un aeropuerto – en este caso la Fuerza Aérea Argentina - fue considerado coresponsable en nuestro país, por el fallecimiento de un pasajero que se hallaba a bordo de una aeronave que se aprestaba a partir en un vuelo doméstico y que sufrió un paro cardíaco que le produjo la muerte poco después, debido a que se tuvo una atención médica defectuosa por el servicio médico, por la falta de una ambulancia y por la carencia de medicamentos y aparatología de emergencia. Fue el caso “Baronetti de Gorosito, Raquel Elisabeth c/ Fuerza Aérea Argentina y otros”, resuelto en 22 de mayo de 2008 por la Cámara de Apelaciones en lo Comercial de la ciudad de Buenos Aires, Sala D. (publicado en Revista La Ley, 22 de septiembre de 2008, con nota del autor).

2.b.- Prevención y extinción de incendios.

La prevención y extinción de incendios es otro de los servicios esenciales de un aeropuerto y los reglamentos vinculados con la seguridad disponen los marcos reglamentarios a que los mismos deben someterse. Es así como deben evitarse la acumulación de material inflamable, explosivo o de cualquier naturaleza que pueda reaccionar en recintos inapropiados ocasionando un siniestro, hallándose indicadas las normas para almacenamiento, tiempo de permanencia y traslado de esa clase de materiales, los que habitualmente están incorporados a los Manuales de funcionamiento del aeropuerto y a los planes de neutralización de emergencias y eventuales evacuaciones del recinto aeroportuario. Lefebvre D’Ovidio, Pescatore y Tullio destacan que en Italia los mismos se encuentran a cargo del Ministerio de Interior de ese país, para lo cual el explotador aeroportuario facilita los espacios adecuados para su debida prestación.[28]

En este sentido, debe hallarse debidamente organizado el Servicio de extinción de incendios para el caso en que se advierta un principio del siniestro, en cualesquiera de las áreas del aeropuerto, o también en los casos de amenazas de bombas, para lo cual deben utilizarse los medios disponibles como pulsadores de alarmas, sin perjuicio de que deba advertirse de inmediato la existencia de toda clase de equipajes u objetos abandonados o de aspecto sospechoso para la seguridad de personas o cosas. Todas estas medidas, por otra parte, así como las obligaciones especiales que tiene el explotador aeroportuario y sus dependientes, pueden llegar en determinados casos a la necesaria evacuación del recinto aeroportuario respectivo. En la Argentina, este servicio se halla reglamentado por el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos, mediante la Resolución ORSNA No. 50 del 11 de diciembre de 2006.

2.c.- Mantenimiento y reparación de aeronaves.

El mantenimiento y reparación de aeronaves puede ser otro de los servicios aeroportuarios, aunque en mi opinión ya aquí no estamos ante uno de índole esencial, porque no es imprescindible su prestación en un aeropuerto para que este último cumpla eficazmente todas sus funciones propias. Su existencia agrega, sin duda, un valor adicional al conjunto de servicios prestados, y habitualmente en aquellos aeródromos o aeropuertos en que se prestan, estos servicios tienen jurídicamente una base contractual y no poseen la naturaleza de servicio público. Además, deben responder a los requisitos establecidos en el respectivo sistema de gestión de seguridad operacional del país y lugar respectivo y contar con las debidas autorizaciones por el órgano gubernamental de la aeronáutica civil.

2.d.- Tiendas libres de impuestos.

Las tiendas de ventas sin impuestos en los aeropuertos internacionales, que como es notorio resultan habitualmente un atractivo especial para los pasajeros, es otro de los servicios aeroportuarios no esenciales. En el conjunto de actividades del sector generan un muy importante movimiento económico y por su índole, en muchos aeropuertos constituyen auténticos atractivos turísticos. Hace cuatro décadas y durante mucho tiempo, el aeropuerto de Schiphol, que sirve a la ciudad de msterdam, fue considerado como el mejor en este rubro de los servicios aeroportuarios por su diversidad y excelente promoción y presentración, constituyéndose en uno de los aspectos que integraba la publicidad de la principal línea aérea holandesa.

Fueron en este campo los irlandeses verdaderos pioneros en la organización y administración de tiendas libres de impuestos y cabe recordar aquí el nombre de Tim O’Driscoll, quien fuera su inventor. Además, O’Driscoll fue Director de la Oficina de Turismo Europea varios años en la década de 1980, Vicepresidente de la Academia Internacional del Turismo con sede en Mónaco y entre sus iniciativas se cuenta la de iniciar, en Irlanda, el sistema de alojamiento conocido como “Bed and Breakfast”, que luego se ha desarrollado en todo el mundo. Tuve oportunidad de mantener amistad con O’Driscoll, quien me comentó que al comienzo, por las notorias características católicas del pueblo irlandés, dicho sistema tuvo algunas críticas y pasó un tiempo hasta que se afirmó ya definitivamente en ese agradable país, para difundirse en todo el orbe.

La especialización de empresas irlandesas en el ámbito de las tiendas libres de impuestos es reconocida mundialmente y por todo lo dicho, en el ámbito general de la gestión aeroportuaria, la adecuada difusión y comercialización de las mismas resulta un factor ponderable de éxito empresario para quienes las explotan. Su gestión puede estar a cargo directamente del explotador del aeropuerto, por sí o mediante una empresa que le pertenezca, como ha ocurrido hasta hace poco en la Argentina, o bien el explotador puede concesionar el servicio a través de un contrato.

Sección IV. Franjas horarias o slots [arriba] 

1.- Introducción.

La importancia de las franjas horarias, más conocidas en la jerga aeronáutica por su expresión inglesa “slots”, aparece como consecuencia de la congestión aeroportuaria; o sea, de la acumulación de muchos movimientos de llegada y partida de aeronaves en un aeropuerto determinado. Esta realidad puede ser permanente, como ocurre en ciertos aeropuertos europeos y del norte de América, o transitoria, porque solo se produce en determinados momentos del día conocidos como “horas pico”.

Por otra parte, la congestión puede originarse en un auténtico exceso de demanda para la capacidad del aeropuerto, como también por una ineficiente gestión de dicha capacidad por el respectivo explotador aeroportuario.

Para estudiar el concepto y la naturaleza jurídica de esta institución del Derecho aeronáutico, debe tenerse en cuenta antes la noción de “capacidad aeroportuaria”. Esta última, entendida como “el número de operaciones de despegue y aterrizaje por unidad de tiempo”, es para la Agencia Federal de Aviación de Estados Unidos de América una función que depende de tres variables: a) la configuración de las pistas y canales de rodaje de las infraestructuras operacionales; b) la climatología y c) la experiencia operacional colectiva de los controladores de aproximación y torre. Además, es evidente que un aeropuerto no puede operar más aterrizajes que despegues por mucho tiempo, ya que ello significaría que se completarían los lugares de estacionamiento de aeronaves; sin embargo, esto suele ocurrir. De todos modos, nunca se hace referencia a que el explotador del aeropuerto pueda establecer una capacidad arbitraria ajena a dichas variables, lo que se logra mediante un sistema que asegura la medición y correlación del potencial del mismo en términos de capacidad y demanda. Este sistema (CAMACA) le permite al planificador del aeropuerto detectar posibles cuellos de botella en materia operativa, dificultades y riesgos de seguridad y estimar así los mejores argumentos para mejorar la capacidad y seguridad del aeropuerto respectivo.[29]

También se ha dicho, en términos parecidos, que la capacidad aeroportuaria se define como “el número de vuelos que pueden ser asumidos por un elemento aeroportuario (pista, rodaje, plataforma) por unidad de tiempo (horas, días, años)”. Y que esta capacidad puede también entenderse como “el nivel de servicio proporcionado por un aeropuerto”, distinguiéndose así: a) capacidad mantenida, que es la máxima a la hora que puede asumirse con continuidad; b) capacidad pico, que es la máxima a la hora que podría ser asumida excepcionalmente en una hora pero que no puede ser asumida continuamente y c) capacidad diaria, que es el máximo número de vuelos que pueden ser asumidos sin degradar el nivel de servicio.[30]

De estas opiniones técnicas se deduce que la capacidad aeroportuaria se relaciona directamente con la cantidad de operaciones de despegue y aterrizaje que un aeropuerto puede ofrecer o brindar sobre la base de una unidad temporaria, que por cierto están directamente relacionadas con otros servicios que el aeropuerto presta a las respectivas aeronaves. De allí, entonces, la presencia de las franjas horarias o “slots”, cuyos principales objetivos son los de aumentar las ventajas para el público viajero, garantizar el acceso de nuevos servicios aéreos y el desarrollo de nuevas rutas, hacer una utilización eficaz de la capacidad aeroportuaria y promover la competencia entre los transportistas existentes. Todo esto me lleva, naturalmente, a desentrañar la esencia de los “slots”, cuyo concepto intentaré formular desde el punto de vista jurídico.

2.- Concepto, definición, asignación y naturaleza jurídica.

En el plano legislativo, la única definición en el ámbito latino americano es la del art. 93 del Reglamento de la Ley Aeroportuaria de México, si bien resulta muy esquemática, porque dice “se entiende por horario de aterrizaje y despegue el asignado por el administrador aeroportuario a un transportista u operador aéreo para la organización y planeación de los vuelos en el aeródromo". Esta definición se hace a los efectos del art. 63 de la Ley Aeroportuaria, el que a su vez dispone que el administrador del aeropuerto – equivalente a la figura del explotador aeroportuario – determinará los horarios de aterrizaje y despegue y las prioridades de turno de las aeronaves, en función del respectivo reglamento “bajo criterios equitativos y no discriminatorios y oyendo la recomendación del comité de operación y horarios”. Este último comité debe establecerse en cada aeropuerto, de acuerdo con el art. 61 de la misma Ley Aeroportuaria.

En la Unión Europea puede encontrarse una noción jurídicamente más adecuada, según mi criterio. En el ya citado Reglamento No. 93/95, se entiende la franja horaria como “la hora prevista de llegada o de salida disponible o asignada a un movimiento de aeronave, en una fecha determinada y en un aeropuerto coordinado” según las condiciones contempladas en el mismo Reglamento. Esta definición fue reemplazada por el Reglamento No. 793/2004, que en parte modificó el anterior, por “el permiso dado por un coordinador a fin de utilizar toda la gama de la infraestructura aeroportuaria necesaria para operar un servicio aéreo en un aeropuerto coordinado en una fecha y hora específicas con el fin de aterrizaje o despegue”. Como se advierte, son varios los elementos que integran este concepto, el cual desde luego, está sostenido por una realidad propia europea, que como ya dije antes, admite algunas clasificaciones de los aeropuertos en base a esa misma realidad.

Por otra parte, conviene recordar que la preocupación de la Unión Europea sobre este asunto, como en todos los temas vinculados con el transporte aéreo y los aeropuertos, se funda en que las normas comunitarias respetan esencialmente la competencia, basada en la libertad, y que los principios que rigen en materia de franjas horarias tienen por finalidad garantizar el acceso de las empresas aéreas a los aeropuertos congestionados sobre la base de los principios de neutralidad, transparencia y no discriminación.

Este principio ha sido defendido en la doctrina española, ya que la profesora Petit Lavall advierte sobre los efectos contrarios que tiene el sistema de reconocer la antigüedad (“grandfather-rights”) a determinadas líneas aéreas en la asignación de “slots”, porque impiden la entrada de nuevas empresas y pueden ser un camino hacia la monopolización. Asimismo, sostiene que dicha asignación debe basarse en los principios de transparencia, imparcialidad y no discriminación, para que se facilite la competencia y se fomente el acceso al mercado de nuevas compañías aéreas.[31]

Similar criterio se expresa en otro interesante estudio, donde su autora resalta también la independencia que debe tener quien asigna las franjas horarias, señalando con agudeza que el sistema trazado por la normativa comunitaria, la exigencia de imparcialidad y la determinación de medidas para garantizar esta última, “evidencian la dimensión pública de la asignación de ‘slots’”.[32]

Criterios todos ellos, según mi opinión, que deberían regir las legislaciones respectivas en todo el mundo, aunque también debe reconocerse, como destaca Lupetti, que esta parte de la política de la aeronáutica civil no puede ser eterna ni universal y que toda política está subordinada a circunstancias de tiempo y lugar.[33] Un ejemplo de esto último se ha dado en la Argentina, donde una Resolución del Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos dispuso que el concesionario de 33 aeropuertos debe otorgar prioridad a las empresas Aerolíneas Argentinas y Austral en el uso de las pasarelas de embarque y desembarque, debido a que las mismas están gestionadas por el Estado. (Resolución No. 79 de 30 de noviembre de 2010). Esta medida, que indudablemente otorga una ventaja a dichas compañías, podría considerarse que vulnera lo previsto por el art. 15 del Convenio de Chicago respecto de otras empresas, sean o no argentinas, a la vez que podría entenderse como discriminatoria no solo en cuanto a las otras compañías aéreas en los vuelos domésticos, sino a todos aquellos pasajeros que deciden viajar por estas últimas, los cuales carecerán de la comodidad que ofrecen las citadas pasarelas. Con esta decisión administrativa se ha dejado de lado el criterio de que quien primero llega, las utiliza.

Puede encontrarse otro ejemplo de definición legislativa en Estados Unidos de América, donde se dice que los ‘slots’ no son un derecho de propiedad, pero representan un privilegio operativo bajo el absoluto control de la Agencia Federal de Aviación de dicho país. (U.S. Special Air Traffic Rules, 14 C.F.R. Part 93)

Para que un concepto jurídico pueda tener alguna forma de validez general, sea en el campo doctrinario, sea en el legislativo, debe contar con los elementos básicos que califican a la institución que se pretende definir. En función de esta idea e intentando establecer el mismo en este tema, formulo la siguiente definición:

La franja horaria es la asignación otorgada a una aeronave para aterrizar y despegar en un aeropuerto en una fecha y hora determinadas y para recibir, en su caso, los servicios aeroportuarios que pueda necesitar según la clase de operación aérea que realiza.

Estimo que en esta definición se incluyen todos los elementos básicos que caracterizan a este nuevo e importante instituto jurídico que la actividad aeroportuaria ha incorporado al Derecho aeronáutico y que la misma puede ser incluida como texto legislativo en un código o ley aeronáutica de fondo. Paso a desarrollarla brevemente.

El primer elemento es la asignación que se da a una aeronave para el aterrizaje o despegue, o sea que esta última no puede acceder a esos movimientos sin previa indicación para hacerlo. Por lo tanto, la franja horaria reconoce su existencia en dos necesidades:

a) los aviones tienen que aterrizar y despegar de un aeropuerto porque ello hace a la esencia misma de su operación y en condiciones de seguridad, puesto que no pueden permanecer volando todo el tiempo;

b) la debida coordinación de las actividades que se cumplen en un aeropuerto, para evitar que se produzcan congestiones que afecten a los servicios aéreos y a la debida explotación del mismo.

La determinación del día y la hora en que deban cumplirse ambos movimientos de la aeronave es el segundo elemento o característica de la franja horaria y de allí también su misma denominación, que destaca la temporalidad.

Un tercer elemento es el acceso de la aeronave, a través de los movimientos de aterrizajes o despegues, a los diversos servicios aeroportuarios que el aeropuerto puede prestarle, de acuerdo con la clase de operación aérea que realiza. En efecto, cuando una aeronave llega a un aeropuerto, no solo necesita la indicación para el aterrizaje, sino la ayuda para moverse en tierra por los canales de rodaje, acceder a una determinada plataforma (de pasajeros o de carga), recibir combustible para el siguiente vuelo, etc. Todo ello supone la prestación de un conjunto de servicios, por parte del aeropuerto, cuya definición general ya formulé en la Sección III de este mismo Capítulo. Además, dichos servicios serán los correspondientes al tipo de operación aérea que la aeronave respectiva esté cumpliendo.

Por cierto que esta noción intenta contener los elementos principales del tema. Luego puede agregarse que una franja horaria puede ser asignada de modo único o singular; es decir, por una sola vez. O bien puede serlo para más de un movimiento, en cuyo caso aparecen las series de franjas horarias, también adecuadamente legisladas en Europa. Este aspecto se relaciona con la habitual forma en que las líneas aéreas internacionales programan sus itinerarios y horarios en las Conferencias que al efecto realiza la IATA dos veces por año desde 1960, sobre cuya estructura se fijan luego las franjas horarias, aunque siempre teniendo en cuenta las específicas disposiciones legales establecidas por los distintos países. Por ello, es común que determinadas empresas tengan asignadas sus franjas horarias por series o bloques de ellas, especialmente cuando cumplen servicios aéreos regulares.

A esta altura el lector se preguntará a cargo de quién queda la asignación de la franja horaria y es éste un aspecto de la cuestión que, según mi criterio, debe resolverse en base a dos principios fundamentales, exista o no congestión aeroportuaria.

El primero es de que la asignación debe estar basada en los ya citados principios previstos por las leyes comunitarias europeas de neutralidad, transparencia y no discriminación y de que esto debe estar previsto por las normas legales. Me parece esencial que estos parámetros rijan la cuestión, que se reglamente la asignación y se sancione su incumplimiento y que además, sea éste un principio básico de toda correcta política de la aeronáutica civil, porque de este modo se garantiza una competencia adecuada y en su caso, regulada. Ninguna línea aérea puede entonces verse favorecida, especialmente si se tiene en cuenta que en el ámbito latino americano todavía se sigue utilizando el argumento de la existencia de “líneas de bandera” para justificar ciertos privilegios, siendo que es ésta una expresión inexistente en el mundo aerocomercial actual, por razones que más ampliamente expondré en el Título respectivo.

Otro principio fundamental es el del adecuado funcionamiento general del aeropuerto, que debe garantizar la debida prestación de todos los servicios y nadie conoce mejor cómo lograrlo que el explotador del mismo.

Teniendo en cuenta estos dos principios, es claro para mí que es el explotador del aeropuerto quien debe asignar la franja horaria y ya dije que en México así lo dispone su legislación específica. Para ello, tengo en cuenta que debe distinguirse en la utilización de la franja horaria por parte de una aeronave o de una línea aérea la asignación misma, que tiene que ver con el o los movimientos de la aeronave dentro del recinto aeroportuario y de los servicios aeroportuarios que recibe en el mismo, con la autorización o ejercicio de un derecho aerocomercial que posee dicha aeronave o empresa.

La franja horaria tiene por objeto – y ya se verá poco más adelante su naturaleza jurídica – el adecuado funcionamiento del aeropuerto en su conjunto, evitando las congestiones. De allí que los europeos han establecido la figura del coordinador, precisamente para garantizar ese funcionamiento. En cambio, el derecho aerocomercial que ejerce un explotador de aeronave o empresa de aviación (desembarcar o embarcar pasajeros o carga, etc.) es lo que las relaciones aerocomerciales entre el Estado cuya nacionalidad ostenta y el que corresponde al territorio donde se halla el aeropuerto han resuelto entre sí. Son dos cosas bien distintas y es por ello que la franja horaria no es un derecho de tráfico o, mejor dicho en mi opinión, un derecho aerocomercial.

Se considera a las franjas horarias de que gozan las empresas aéreas como grandes derechos (“grandfather rights”), cuando las poseen asignadas por mucho tiempo, pero no tienen, en mi opinión, la naturaleza jurídica de un derecho aerocomercial, aun cuando fueren convenidos en las reuniones que los países realizan para negociar el intercambio de franjas horarias. Dado que a veces estas negociaciones incorporan discusiones sobre “slots”, considero que las delegaciones respectivas deberían incorporar a representantes de los explotadores aeroportuarios, al menos cuando este tema se incluye en el cuadro general de las reuniones, y ello porque, en mi opinión, los explotadores aeroportuarios forman parte del conjunto de protagonistas de la aeronáutica civil.

En base a lo expuesto, formularé a continuación un texto legal que podría incorporarse a la legislación de fondo de nuestra materia en los siguientes términos:

Las franjas horarias se asignarán por el explotador del aeropuerto en base a los principios de neutralidad, transparencia y no discriminación. Toda transgresión a los mismos será sancionada por la autoridad de aplicación.

Toda franja horaria deberá asignarse teniendo en cuenta el respectivo derecho aerocomercial que ejerce la aeronave o compañía aérea de que se trate.

Por cierto que una norma de este tenor debe complementarse no solo en la reglamentación del código o ley de que se trate, sino tipificando la figura delictiva correspondiente. Esto quizá pueda parecer exagerado, pero sostengo que una adecuada política aerocomercial debe tener su claro marco legal y si la sociedad castiga a quienes no cumplen con normas de defensa de la competencia, no veo por qué no pueda castigar al explotador aeroportuario que viola una clara disposición legal. Esta clase de normas son las que contribuyen al desarrollo auténtico de la actividad que motiva esta obra y contribuye a una más transparente relación entre los explotadores aeroportuarios y los de aeronaves. Es ésta también la idea de Lupetti, cuando señala la conveniencia de que la regulación de la actividad aeroportuaria posea su adecuado marco legal sancionatorio.[34]

Por otra parte, esto sería sin duda una novedad en América Latina pero no lo es en Europa, donde existen sanciones a la coordinación aeroportuaria en algunos Estados, como España y el Reino Unido.[35] Es interesante seguir, en este sentido, la evolución legislativa del tema de las franjas horarias en Europa en los últimos años. En efecto, la existencia de los coordinadores – una de las formas en que se manifiesta la figura del explotador aeroportuario – y el control del cumplimiento de los principios ya mencionados, hizo que se fijaran los mecanismos de asignación de las franjas horarias. Así fue como el Reglamento No. 93/95 fue modificado por los Nos. 894/2002, 1554/2003 y 794/2004, a medida que fueron cambiando las características del mercado aerocomercial; por ejemplo, con la importante aparición de las compañías de bajo precio o “low-cost”. Así es como existen franjas horarias que si no son utilizadas pasan a integrar una reserva de las mismas; como se promueve el acceso de nuevos operadores aéreos; como el sistema de las franjas se hizo más flexible, posibilitando su intercambio entre distintas líneas aéreas, incluso mediante el pago de sumas de dinero y como se estableció una coherencia entre las franjas y los planes de vuelo con las normas locales de cada país. Además y como si esto fuera poco, la Comisión Europea sigue de cerca el funcionamiento, ya que no solo produjo nuevas modificaciones en los años 2007 y 2008 sino que emitió el Reglamento No. 545/2009, por el cual dispuso que las compañías podían mantener los mismos “slots” de la temporada de verano del año 2009 en el año 2010 y continúa en forma permanente el estudio de la evolución del tema, siempre en base a los principios ya mencionados.

En este orden de ideas y al momento de redactar estas páginas, destaco que la Comisión Europea anunció, a comienzos del mes de diciembre de 2011, la propuesta de un nuevo marco legal para contribuir a aliviar la congestión de algunos aeropuertos. Entre las medidas incorporadas a esta novedad se halla, precisamente, la comercialización de los “slots”, lo que hasta el momento es posible solo en el Reino Unido, donde una franja en hora pico del aeropuerto de Heathrow puede costar entre 25 y 30 millones de libras esterlinas, así como la determinación de nuevas características de la figura del coordinador del aeropuerto.

Por último, el segundo párrafo del texto legislativo propuesto poco más arriba, es lógico en tanto y en cuanto el explotador aeroportuario deberá conocer si la aeronave o línea aérea respectiva tiene la autorización del derecho aerocomercial de que se trate antes de asignársela, ya que como he señalado, este último es distinto del instituto que estoy aquí analizando. Por ende, debe fijarse la correspondiente coordinación en este aspecto entre el explotador aeroportuario y la autoridad aeronáutica civil.

Y aquí llegamos al interesante tema de la naturaleza jurídica de las franjas horarias.

Cuando la realidad va creando nuevas instituciones jurídicas dentro de un sector específico, es lógico que se planteen diferencias de criterios, especialmente teniendo en cuenta las distintas categorías que poseen los sistemas legales que imperan en el mundo, según ya se vio en el Título III de esta obra y en especial, la manera en que algunos de esos sistemas – como el romano-germánico y el “common law” – reconocen ciertas fusiones en algunos institutos, desdibujando en ellos sus fronteras.

Es así como la densidad y constante crecimiento del tráfico aéreo fueron perfilando la noción de las franjas horarias y en Estados Unidos de América, por ejemplo, es dable observar en aquellos aeropuertos con alta densidad de operaciones aéreas de qué manera las empresas con mayores servicios ubican sus operaciones en sectores fijos y determinados, en los cuales confluyen todos sus vuelos. Fue así que ya a partir de la quiebra de Pan American World Airways se manifestó algo similar a la naturaleza jurídica de las mismas, ya que uno de los activos de esta empresa lo constituyeron los “slots” que utilizaba. Es más, como recuerda Lupetti en su trabajo aquí citado, desde 1985 el Departamento de Transporte de ese país dejó sin efecto las decisiones tomadas por los Comités de Coordinaciones de itinerarios de la IATA y decidió que los “slots” eran propiedad de las compañías aéreas que entonces los detentaban, estableciendo así el desarrollo de la compraventa de ellos en esos aeropuertos, que eran los de Kennedy y La Guardia en New York, el de Logan en Boston y el de O’Hare en Chicago.

Esta circunstancia dio lugar a entender la naturaleza jurídica de los mismos como la de un derecho de propiedad o de un derecho real, lo que no se compadece con la legislación europea, como señalan Dorado Muñoz y Gómez Puente,[36] ni con la costumbre que impera en América Latina, donde la esencia costumbrista de estas franjas horarias se caracteriza en la mayoría de los países por una mezcla de decisión administrativa con la coordinación interna propia del aeropuerto. Sin embargo, la ya citada noción que ofrecen las normas de tráfico aéreo norteamericanas permite reconocer una evolución en la naturaleza jurídica mencionada, aunque es preciso tener en cuenta que la palabra “privilegio” no posee en el “common law” la misma categorización jurídica que en nuestro sistema legal.

Tanto el segundo de los autores españoles mencionados como el argentino Lupetti sostienen que nos encontramos ante una “autorización” de índole administrativa. Gómez Puente dice, incluso, que “es un acto jurídico público, un acto resultante del ejercicio de potestades o funciones públicas.” Y agrega que para el orden interno español es un “auténtico acto administrativo que emana de un ente público”, en este caso de la Oficina de Coordinación de AENA, que es en definitiva el explotador de la casi totalidad de los aeropuertos españoles. (op. cit., pág. 378) Sostiene este criterio, además, sobre la base pluralista de la naturaleza del acto, del organismo que asigna la franja y del que tiene la competencia para determinar la capacidad aeroportuaria, que en España es actualmente el Ministerio de Fomento. Es similar el criterio del autor inglés Macara.

Cabe señalar aquí que en el caso español, precisamente, si bien se produce una superposición de las figuras del Estado y del explotador aeroportuario debido a que AENA es un ente público, es en todo caso el explotador del aeropuerto, desde un punto de vista general, quien asigna los “slots”, con lo que se refuerza el criterio que vengo de sostener en este aspecto un poco más arriba.

En un trabajo presentado en 2009 en la Conferencia anual de la Asociación Mundial de Abogados Aeroportuarios, la expositora portuguesa Rita Sousa Uva estimó que la naturaleza jurídica es un “interés intangible de una compañía aérea, pero sin un derecho de propiedad agregado”. No comparto esta noción, no solo porque el interés de una empresa de aviación en sus “slots” tiene, como se verá poco más adelante, verdadera tangibilidad, lo que por otra parte la misma autora reconoce poco después, sino porque no parece adecuado, desde el enfoque científico-jurídico, formular un concepto sobre proposiciones negativas.

Como dije antes, en los países latino americanos y con la excepción de México, no existen normas legales específicas sobre franjas horarias, si bien es claro que suele ser un organismo público el que autoriza un determinado horario para los despegues y aterrizajes de las aeronaves. Así por ejemplo, en la Argentina actualmente es la Administración Nacional de Aviación Civil - a través de un doble juego de decisiones de sus Direcciones Nacionales de Transporte Aéreo y de Navegación Aérea y Aeródromos - el organismo que asigna las franjas horarias, con el conocimiento del explotador aeroportuario.

A esta altura, creo que la naturaleza jurídica de las franjas horarias debe extraerse de su mismo concepto esencial. Dije antes que es una asignación otorgada a una aeronave para realizar una determinada operación aérea y a los fines de recibir los servicios aeroportuarios que su operación exija. Pues bien, esa asignación, una vez que se otorga para determinado día y hora, supone que la aeronave recibirá el o los servicios necesarios para aproximarse al aeropuerto si la operación es de arribo al mismo, guiarla por los canales de rodaje una vez aterrizada hasta su lugar indicado en la plataforma y recibir, en definitiva, todos aquellos servicios aeroportuarios que fueren necesarios para su debida atención mientras se encuentra estacionada. Además, dije que la asignación debe estar a cargo del explotador del aeropuerto, por las razones expuestas antes.

La debida reflexión sobre un tema de por sí interesante y de especial actualidad, dentro de una inexcusable honestidad intelectual, me lleva a estimar que estamos ante un “servicio”; o sea, uno más de los aeroportuarios y quizá el primero de ellos, porque empieza cuando el explotador de la aeronave sabe que esta última podrá, por ejemplo, aterrizar el día y hora indicados. O sea, se le asignó el momento en que comenzará a recibir el servicio respectivo a través de otro servicio anterior, prestado ante la demanda del horario para aterrizar, si se sigue con el ejemplo.

Si repasamos las nociones que los diccionarios ofrecen de la palabra “servicio”, es posible hallar varias, entre las cuales y para lo que aquí interesa, pueden recordarse las siguientes: 1) la acción o efecto de servir; 2) provecho que a uno resulta de la acción de otro a su favor; 3) organización y personal destinados al servicio público o de alguna entidad oficial o privada; 4) función o prestación desempeñadas por ellas. Además de esto, conviene relativizar la noción de acto administrativo o autorización, porque si bien es habitual que en la práctica, especialmente en América Latina, se concreta en una decisión de un ente público, esto no hace a la naturaleza misma del concepto que aquí analizo y es más bien una consecuencia de la forma en que se deciden las autorizaciones para las operaciones aéreas.

Cualesquiera de las nociones etimológicas citadas coinciden con las franjas horarias, porque el sentido de estas últimas es que la aeronave sea recibida – o pueda partir del aeropuerto – en las adecuadas condiciones de seguridad para recibir - o haya recibido - los servicios que pueda necesitar de acuerdo con la índole del servicio aéreo que presta. En este orden de ideas, más arriba formulé el concepto de servicios aeroportuarios, diciendo que son el conjunto de actividades prestadas en el aeropuerto para la atención de la llegada, salida,..; o sea, la asignación de la franja horaria es una actividad (servicio) prestada por el aeropuerto – o por quien la asigne – para la atención de la llegada o salida de una aeronave. Es más: considero que es la primera de dichas actividades que se prestan a la aeronave, porque sin ella la misma no podrá realizar la operación correspondiente, de acuerdo con el itinerario o vuelo de que se trate. Casi podría decirse, además, que es un servicio condicionante para el acceso a la prestación de los demás servicios aeroportuarios.

Aunque de manera tangencial, Gómez Puente pareciera coincidir con el criterio que dejo expuesto, ya que dice en su obra citada que “el objeto propio de las franjas horarias no es una cosa, sino un servicio”. (pág. 375) También puede citarse en la línea de pensamiento que sostengo el fallo resuelto por la Corte Federal de Vancouver, Canadá, en julio de 2010, en la causa “Air Canada and Toronto Port Authority and Porter Airlines Inc.”, que fuera confirmado por la Corte Federal de Apelaciones de Ottawa el día 21 de diciembre de 2011 (publicado en el No. 6 de la revista digital Revista Latino Americana de Derecho Aeronáutico, www.rlada.com), donde se reconoce esencialmente la prioridad del explotador aeroportuario en la asignación o no de una franja horaria. (ver el texto del fallo de 1ª. Instancia en el No. 2 de la misma revista digital). En la misma senda parece también ubicarse el Reglamento de la Ley Aeroportuaria mexicana, ya que en su art. 55 incluye entre los servicios aeroportuarios al aterrizaje y despegue (uso de pistas, calles de rodaje y ayudas visuales) y en la plataforma, entre otros aspectos, ubica a la asignación de posición y al estacionamiento para embarque y desembarque de pasajeros, equipaje, correo y carga.

Efectivamente, la franja horaria no es una cosa y por ende, su naturaleza jurídica es, entonces y en mi opinión, un servicio aeroportuario. Y como tal, debe ser asignado, como dije antes, por el explotador del aeropuerto, respetando siempre los principios de neutralidad, transparencia y no discriminación. Esto no empece a que este último no deba requerir de la aeronave solicitante de la franja la acreditación de las autorizaciones aerocomerciales y de seguridad correspondientes, según la clase de operación aérea y las reglamentaciones respectivas que cada Estado pueda establecer, pero en todo caso cuando al explotador de una aeronave se le ha asignado una franja horaria, se le ha prestado un servicio típicamente aeroportuario, porque están de por medio la eficiencia de la gestión del aeropuerto a través de su uso por una aeronave.

Quizá esta posición doctrinaria sea resistida por quienes solo pueden concebir estas actividades como nacidas exclusivamente de la gestión estatal y prefieran entonces insistir en el “imperio” del orden administrativo, pero tengo para mí que nadie conoce mejor la posibilidad de asignación de franjas que quien gestiona un aeropuerto. Es más; mi experiencia profesional me ha demostrado que cuando una oficina del tránsito aéreo autoriza con una mera firma de un funcionario un “slot”, desconoce si ello puede contribuir a una congestión aeroportuaria. Por ello, bien está que se establezcan controles para que la coordinación del otorgamiento del servicio de estas asignaciones se cumplan, como dije, con neutralidad, transparencia y no discriminación, pero la esencia misma de estas últimas es un servicio aeroportuario y debe estar a cargo de quien lo presta.

Por otra parte, las franjas horarias pueden intercambiarse no solo entre los Estados sino entre distintos explotadores de aeronaves o modificar su uso según la clase de servicio aéreo de que se trate, cualesquiera sea el sistema para ello. Esto les ha añadido un valor cierto, como reconoce Gómez Puente en su obra citada (pág. 355) y que solo puede serlo porque se accede a un determinado servicio, a saber: que una aeronave pueda aterrizar o despegar en un momento determinado; que esa aeronave tendrá a su disposición todos los mecanismos y recursos electrónicos, técnicos y humanos necesarios para que el servicio que cumple se concrete con eficacia y que también y como consecuencia, acceda a los restantes servicios aeroportuarios que deba recibir.

Considero que la naturaleza jurídica que otorgo a las franjas horarias no impide que las mismas puedan intercambiarse entre los explotadores de aeronaves o compañías aéreas, ya que no solo reconozco que poseen en muchos casos un indudable valor comercial, sino que el intercambio podría concretarse a través de una valoración en dinero. Esto tiene especial interés en los casos de empresas que realizan, por ejemplo, en un aeropuerto numerosos servicios aéreos. Cabe recordar aquí el conocido caso “Guernsey”, resuelto en Inglaterra en 1998, por el cual el tribunal no solo admitió el intercambio sino que señaló que la Regulación europea de 1993 no impedía tener en cuenta cuestiones dinerarias. Claro está que ese intercambio, en mi opinión, debe ser comunicado al explotador aeroportuario, por una evidente razón de buen servicio y de que resulta el responsable último del funcionamiento del aeropuerto respectivo.

En este orden de ideas, se ha analizado en detalle la eventual conformación de un comercio secundario en el continente europeo a través del intercambio de ‘slots’ entre las líneas aéreas por un valor económico, si bien deberá entonces modificarse de alguna forma la legislación respectiva.[37] El tema amerita la profundización de los estudios y su eventual aplicación en el ámbito latino americano y tal como dejo citado antes, será interesante conocer las nuevas medidas que posiblemente pronto se conozcan respecto de este interesante asunto en el ámbito europeo.

Por último, los explotadores de aeronaves pagan por los servicios aeroportuarios y los precios o contraprestaciones así abonados (por ejemplo, por aproximación para el aterrizaje, aterrizaje, etc.), refuerzan la naturaleza jurídica que vengo de sostener. Si estuviéramos ante una autorización administrativa, no podría percibir concepto alguno el explotador del aeropuerto por esas aproximaciones, aterrizajes, etc. No cabe duda, además, que cuando dicho explotador asigna la franja está cumpliendo un acto jurídico, porque está efectuando un determinado servicio, sometido como todos los actos jurídicos a determinadas consecuencias en caso que la prestación del mismo hubiere provocado una exagerada demora, por ejemplo, y con ello un perjuicio o un daño al explotador de la aeronave.

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que un servicio es también, en esencia, un acto jurídico y si bien en la doctrina civilista europea hubo debates respecto a la formulación de un concepto que abarque a todos los actos jurídicos, en el derecho argentino el tema fue adecuadamente resuelto, como bien menciona Borda, a través de la definición que ofrece de ellos el art. 944 del Código civil respectivo, que los define como “los actos voluntarios lícitos, que tengan por fin inmediato establecer entre las personas relaciones jurídicas, crear, modificar, transferir, conservar o aniquilar derechos”.[38] Por ende, la asignación de franjas horarias son actos voluntarios y lícitos del explotador del aeropuerto, que tiene por efecto el acceso de la aeronave respectiva a los restantes servicios aeroportuarios que necesite.

En definitiva y para terminar, las experiencias europea y norteamericana en materia de “slots” poseen un singular valor desde el punto de enfoque jurídico, que los países latino americanos deberían analizar, para incorporar en sus respectivas legislaciones – de fondo y reglamentarias - aquellos aspectos más significativos y que supongan un progreso cierto en el desarrollo de la aeronáutica civil, porque este es un tema que contribuye al progreso de este sector en cuanto hace a la eficacia en la prestación de los servicios aéreos y de los aeroportuarios.

Sección V. Servicios de asistencia en tierra [arriba] 

Una vez que una aeronave aterrizó y es estacionada dentro del recinto aeroportuario según el servicio aéreo que cumple, comienza la prestación de una variada gama de servicios aeroportuarios, conocidos en la jerga aeronáutica por la palabra inglesa “handling”, que en español no tiene una traducción adecuada y que se denominan servicios de asistencia en tierra, porque son todos aquellos que en la superficie terrestre le son prestados a dicha aeronave.

Estos servicios tienen una especial significación en la actividad aeroportuaria y comenzaré por desentrañar su concepto, clasificación y enumeración, así como sus respectivas naturalezas jurídicas.

En un interesante trabajo publicado hace casi cuatro décadas, Mapelli analizó este instituto sobre la base del contrato de “handling” entre dos líneas aéreas (asistente y asistida), considerándolo como una manifestación de cooperación e interacción internacional en el transporte aéreo. En base a ello y destacando que no existe una sola palabra en nuestro idioma que responda a la citada expresión inglesa, lo definió como “la asistencia en tierra o la asistencia en escalas que una compañía aérea, la que está organizada y tiene sus elementos en un lugar determinado, presta a otra compañía aérea, normalmente extranjera, aunque no necesariamente, que, en razón a sus servicios y programas toma tierra en ese aeropuerto”. En base a este concepto, el gran jurista español destacó los diferentes aspectos de la relación contractual que vincula a ambas empresas y que lo llevó a enumerar sus posibles contenidos del siguiente modo:

a) En el aspecto externo de la aeronave (limpieza, provisión de agua, bolsas de mareo, etc.).

b) En su aspecto técnico (reparaciones, revisión, provisión de combustible, etc.).

c) En cuanto a su tripulación (reserva de hoteles, abono de viáticos en moneda local, traslado a la ciudad, etc.)

d) En cuanto a la explotación (escaleras, carga y descarga, traslado y despacho de pasajeros, despacho de mercancía, etc.).

e) En su aspecto comercial (venta de pasajes, publicidad, utilización de locales en el aeropuerto, etc.).

f) En su aspecto administrativo (abono y liquidación de tasas e impuestos locales, etc.).

g) Relaciones con terceros (suministros de comidas, combustibles, etc.).

h) En cuanto a la operación (preparación de documentos, hojas de carga, planes de vuelos, listas de pasajeros, etc.).

Esta enumeración permite reconocer la variedad de servicios que pueden ser el objeto de la asistencia en tierra de una aeronave, especialmente si cumple un servicio aéreo regular de pasajeros y carga, como lo señala Mapelli, quien agrega que estos contratos pueden incluir “desde una completa y absoluta prestación de todas cuantas necesidades pueda tener durante la escala la compañía transportista sin que ella aporte nada de su propia organización, como meramente alguna necesidad aislada”.[39]

Dentro del mismo cuadro de análisis, o sea en función de los contratos que pueden convenir dos compañías de aviación para atender sus respectivas necesidades en determinados aeropuertos, estudiaron el tema Videla Escalada en la Argentina y Cartou en Francia, coincidiendo ambos en la variedad de servicios que supone la asistencia en tierra. Además, destacaron el hecho de que el ‘handling’ es una de las formas de cooperación interempresaria en el ámbito del transporte aéreo, aunque ninguno precisó una definición jurídica del mismo.[40]

Otra distinguida jurista y profesora española se ha ocupado de este tema, sosteniendo que el mismo tiene su pertenencia en el ámbito del Derecho aéreo y que “la aviación nace y se desarrolla unida al despliegue de tareas durante la permanencia de la aeronave en tierra o en las escalas en los aeropuertos”. Menciona algunos conceptos utilizados para definir la asistencia en tierra y que el anexo de la Directiva europea 96/67/CE relacionada con el acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos europeos y las mismas normas españolas agrupan estos servicios en once categorías: 1) asistencia administrativa en tierra y supervisión; 2) asistencia de pasajeros; 3) asistencia de equipajes; 4) asistencia de carga y correo; 5) asistencia de operaciones de pista; 6) asistencia de limpieza y servicio de la aeronave; 7) asistencia de combustible y lubricante; 8) asistencia de mantenimiento en línea; 9) asistencia de operaciones de vuelo y administración de la tripulación; 10) asistencia de transporte de superficie; 11) asistencia de mayordomía (catering).

Ante esta variedad y magnitud de actividades, considera que se impone la clasificación, la que establece según los siguientes criterios:

a) en función del tipo de servicio, puede ser ‘handling’ de carga, ‘handling’ de rampa y ‘handling’ de pasajeros. Con referencia a operaciones materiales o trámites burocráticos, ‘handling’ físico y ‘handling’ administrativo;

b) según el grado de liberalización o de apertura a la competencia, distingue el ‘handling’ de rampa del resto de los servicios de asistencia en tierra, por cuanto la liberalización de aquél está más limitada que el resto;

c) según haya o no coincidencia entre prestador y destinatario del servicio, menciona el ‘handling’ a terceros o ‘handling’ a secas y ‘autohandling’.[41]

Por otra parte, menciona tres sentencias, dos del Tribunal Supremo de España y otra del de Madrid, todas ellas del año 2005, de especial interés en este punto porque en las mismas se define a la asistencia en tierra, respectivamente, del siguiente modo: “prestación de múltiples servicios a una aeronave que por razón de su itinerario aterriza en aeropuertos en que la compañía que los presta se encuentra organizada”; “consiste en la facilitación por parte de la compañía asistente de los servicios de esta naturaleza relativos al mantenimiento en tierra de las aeronaves que aterrizan en los aeropuertos, con inclusión de los referentes a la limpieza de los aviones, descarga de equipajes, labores de avituallamiento y reportaje, etc.”; “servicios de avituallamiento, hostelería, traslado de pasajeros a la terminal, etc., en resumen todos los servicios de tierra que se conocen como “handling”, que se prestan por compañías del aeropuerto de destino, y que son necesarios para el desarrollo y buen fin del transporte aéreo.”

Como puede verse de los conceptos transcriptos, la interpretación judicial española coincide en sus aspectos generales con las definiciones que vengo estudiando, lo que permite tener una opinión jurisprudencial, además de la doctrinaria, en un tema de especial importancia para la aeronáutica civil.

Es similar el concepto de la profesora Petit Lavall, quien menciona la definición de la ya citada Directiva europea 96/67 CE y sostiene que la asistencia en tierra está formada “por un conjunto de operaciones accesorias e instrumentales que tienen lugar a la llegada y a la partida de las aeronaves, pasajeros, equipajes y mercancías. De este modo, se incluye no solo estrictamente el ‘handling’, sino también servicios operacionales y técnicos, así como el ‘catering’ “.[42]

Un concepto parecido en cuanto a la variedad de servicios que comprende la asistencia en tierra tiene la doctrina italiana, ya que para Lefebvre D’Ovidio, Pescatore y Tullio es una “actividad complementaria o instrumental a la prestación de transporte del transportista aéreo, que se desarrolla en el ámbito aeroportuario”, citando a la vez los criterios de Rinaldi Baccelli, Valbusa y Masutti. Señalan, asimismo, varios ejemplos de ella, destacando que se concretan básicamente por medio de contratos de locación que, a su vez, se apoyan en el modelo que tiene la IATA en su “Standard Ground Handling Agreement”; que las tarifas son libres en aquellos aeropuertos en los que los servicios son prestados al menos por dos proveedores y que en los aeropuertos con alta densidad de tráfico estos servicios se hallan liberalizados.[43] Incluso estos autores recuerdan algunas decisiones judiciales que han rechazado la actitud del explotador aeroportuario que no permitió la prestación del “catering” (Aeropuertos de Roma) por otras empresas, por considerar que hubo un abuso de posición dominante (pág. 162). En otro trabajo, el profesor Tullio destacó que el éxito de la Directiva europea mencionada poco antes llevaría al ocaso del monopolio de los servicios de ‘handling’ cuando se prestan por el explotador aeroportuario.[44]

Otro destacado profesor y jurista italiano se dedicó en varios estudios a analizar este importante tema de la actividad aeroportuaria, especialmente respecto de la responsabilidad por daños a pasajeros o cosas transportadas, definiendo a la asistencia en tierra como “los servicios realizados en los aeropuertos a favor de la aeronave, de los pasajeros y de las cosas transportadas, con la finalidad de posibilitar el ejercicio de la navegación aérea y el transporte de pasajeros, equipajes y mercancías.” Agrega el profesor Piras, coincidiendo con los juristas antes citados, que estas prestaciones son de naturaleza material y jurídica y muy variadas, así como que las mismas pueden cumplirse por el propio explotador de la aeronave o por otros operadores especializados en ellas; que no es una operación unitaria; que las relaciones jurídicas respectivas se basan, generalmente, en el Acuerdo tipo de la IATA que ya recordé antes y que corresponde al explotador aeroportuario la coordinación de todas esas prestaciones.,[45]

Teniendo en cuenta la importancia, así como la diversificación, cantidad y características de las actividades que se enmarcan bajo la expresión “asistencia en tierra” o “handling”, estimo que definirla para lograr una noción de validez general obliga a atender a sus aspectos básicos y esenciales, por lo que formulo el siguiente concepto:

La asistencia en tierra es el conjunto de servicios prestados a una aeronave en el recinto del aeropuerto, de acuerdo con la clase de actividad aeronáutica que la misma cumple.

Considero, tal como lo señalan los juristas antes citados, que la expresión no distingue a una actividad de carácter único sino a un conjunto de hechos y actos y que estos últimos deben ubicarse dentro de la noción del “servicio aeroportuario”. Este criterio es consecuencia del concepto ya definido de esta clase de servicios en la Sección III de este mismo capítulo y demuestra, por otra parte, la íntima ligazón existente entre la actividad que cumple la aeronave y la infraestructura que debe asistirla dentro del aeropuerto. Precisamente el hecho de que estos servicios se prestan dentro del recinto aeroportuario otorga al concepto su ámbito espacial, lo define y perfila respecto de otras actividades que puedan desarrollarse en el mismo y, en la práctica, se concretará según la clase de servicio aéreo que la aeronave respectiva deba cumplir o está cumpliendo.

En definitiva, puede decirse que el servicio de asistencia en tierra a la aeronave será el o los que la misma requiera y me eximo de hacer una enumeración o clasificación de ellos, ya que me remito a las que poco más arriba he indicado, por ajustarse, cualesquiera sea el criterio que intente clasificarlos, a su realidad intrínseca. Esta variedad, por otra parte, ha llevado a que la citada Directiva europea 96/67 CE definiera al “agente de asistencia en tierra” en forma separada del explotador aeroportuario, del siguiente modo: “es toda persona física o jurídica que preste a terceros una o varias categorías de servicios de asistencia en tierra”.[46]

En cuanto a la forma en que se concretan estos servicios, desde el punto de vista jurídico, estimo que es a través del contrato, como figura genérica. En cada caso, deberán analizarse sus caracteres y naturaleza jurídica, ya que dependerá del objeto de cada uno. Así por ejemplo, pueden darse locaciones de obra en muchos de dichos servicios, porque existe un resultado que debe cumplirse por parte del locatario, como sería la provisión de combustible o la atención de los equipajes, en tanto que aparece la figura del mandato cuando la línea aérea encarga a otra el cumplimiento de ciertas actividades administrativas en el aeropuerto en su nombre, sea respecto de organismos públicos o frente al explotador del aeropuerto. Es que precisamente las novedosas situaciones que ofrece la privatización de las explotaciones aeroportuarias, hace que los servicios cumplidos dentro del recinto aeroportuario tengan un marco legal diverso, según pueda reconocerse sus respectivos orígenes en alguna de las varias figuras contractuales del derecho común.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta a esta altura que en todas estas relaciones contractuales surge un elemento fundamental, que es la exigencia de garantizar la seguridad aeronáutica, en sus diversas manifestaciones. Este es un aspecto que no se presenta en otras actividades humanas y que, como ya fue expuesto, en la aeronáutica civil adquiere una dimensión de muy alto valor, que bien puede considerarse como auténtica condición para el debido cumplimiento de las obligaciones que las partes asumen en cada caso. Y este es un factor que agrega un componente específico al contrato respectivo, motivando ciertas modificaciones a las figuras originarias, por su necesaria presencia.

Dado que el estudio de estos servicios de asistencia en tierra demuestra que los mismos se manifiestan a través de relaciones contractuales, así como que algunos autores mencionan la existencia de un contrato específico sobre estos servicios, analizaré este aspecto más adelante, en el Título dedicado a los contratos que surgen de la actividad aeronáutica y aeroportuaria.

En esta parte dejo definida la institución y su general naturaleza jurídica, tanto respecto de que nos encontramos ante un servicio aeroportuario cuanto de que este último puede dividirse en diferentes figuras contractuales.

Sección VI. Control del peligro aviario [arriba] 

1.- Aspectos generales.

Uno de los servicios más significativos que se realizan dentro de la actividad aeroportuaria es el del control del peligro aviario, directamente relacionado con la seguridad aérea, ya que las aves representaron siempre un peligro potencial para los aviones desde el comienzo mismo de la aviación.- Tan es así que Orville Wright hizo saber, cinco años después de su primer vuelo en 1903, que había recibido un impacto de un ave mientras volaba cerca de Dayton, en el Estado de Ohio. Y el 3 de abril de 1912 Calbraith Rogers, primera persona en cruzar volando de costa a costa el territorio de Estados Unidos de América, se convirtió en la primera víctima fatal tras sufrir un accidente a raíz del impacto de su avión con un ave, en las costas de California.

El vuelo de las aves en zonas donde las aeronaves se desplazan a baja altura y en especial en los aeropuertos y sus zonas vecinas, donde se efectúan las operaciones de aterrizaje y despegue, supone un riesgo grave e inminente ante la posibilidad de que dichas aeronaves resulten impactadas por aquéllas. Precisamente en esos momentos de las operaciones aéreas se registran las fases más críticas de las mismas, todo lo cual obliga a tomar las medidas necesarias para que ese riesgo, cuya desaparición nunca puede ser completa, sea mínimo y con ello evitar consecuencias dañosas, tanto para los explotadores de las aeronaves en cuestión, como para la vida de las personas transportadas – pasajeros y tripulantes – y averías a mercancías y equipajes.

En las primeras décadas de la aeronavegación, los daños que sufrían los aviones se limitaban a abolladuras en los bordes de las alas, desperfectos en el fuselaje o parabrisas agrietados, cuyos gastos de reparación no eran importantes y hasta se consideraba como normal el respectivo peligro. Pero a medida que la tecnología impuso una mayor velocidad a las aeronaves y el ruido que producían los motores a reacción disminuyó, los choques de aves se convirtieron en una amenaza seria para la seguridad de los vuelos. Es más; estos episodios se hicieron frecuentes y graves.

Mapelli sostiene que el 80% de los choques con aves se producen en los aeropuertos o en sus inmediaciones; que toda clase de aeronaves son vulnerables a los mismos; que los daños pueden ser de muy variada índole y que pueden resultar de consecuencias económicas importantes.[47] Entre los muchos casos registrados en todo el mundo, vale recordar dos por las consecuencias económicas que tuvieron, de un millón y medio de dólares cada uno. En el primero, una aeronave B-747 con 270 pasajeros a bordo tuvo una violenta vibración durante el despegue en uno de sus motores, aunque pudo aterrizar sin inconvenientes en un aeropuerto cercano. En la pista se encontró muerta una gaviota y varios trozos de metal. También en el aeropuerto de salida se hallaron restos de la misma ave, además del motor con importantes averías y parte de un ala. El segundo episodio tuvo lugar por la absorción de una gaviota por un motor de una aeronave B-737 cuando estaba en la carrera del despegue. Debido a la pérdida de potencia del motor, el piloto decidió interrumpir el despegue aplicando los frenos en el último momento para detener el avión, pero éste patinó fuera de la pista hasta detenerse y hundirse en una zona pantanosa. Los 58 pasajeros fueron evacuados y debieron realizarse un conjunto de maniobras para sacar la aeronave del barro y colocarla nuevamente en servicio. En otras palabras: una sola ave produjo, en cada caso, daños económicos enormes.

Debe tenerse en cuenta, además, que la inmovilización de una aeronave que presta servicios de transporte de pasajeros y carga, produce un encadenamiento de situaciones, todas muy gravosas, tales como interrupción de vuelos, reprogramación de itinerarios para pasajeros y mercancías, gastos de pernocte de pasajeros y tripulantes, lo que a su vez ocasiona perjuicio en los presupuestos de explotación y quejas del público usuario.

Puede decirse que la base reglamentaria de este tema se encuentra en el Anexo 14 (Aeródromos) al Convenio de Chicago de 1944, donde se recomienda la evaluación del peligro aviario mediante dos acciones: a) el establecimiento de un procedimiento nacional para registrar y notificar los choques de aves con aeronaves; y b) la recopilación de información proveniente de los explotadores de aeronaves, del personal de los aeropuertos, etc., sobre la presencia de aves en el aeródromo o en las cercanías. Además, en el mismo Anexo se emite otra Recomendación a los Estados, en el sentido de que cuando se identifique un peligro de choque con aves en un aeródromo, la autoridad competente debe tomar medidas para disminuir el número de aves que sean un posible peligro para las operaciones aéreas, utilizando métodos para ahuyentarlas del aeropuerto o de sus inmediaciones.

Es así como dentro del mismo criterio, la OACI tiene establecido un sistema de notificación de los choques con aves, del cual puede colegirse que del estudio de varias decenas de miles de casos analizados, aproximadamente un 70% de ellos se producen durante las horas del día, un 15% durante la noche y el resto en la madrugada o al amanecer; que un 30% de los choques ocurren durante la aproximación de la aeronave para el aterrizaje y otro tanto durante el recorrido de despegue y que la mayoría se producen por debajo de los 100 pies de altura. Estos datos son necesarios, porque contribuyen a determinar tendencias que ayudarán a las autoridades aeroportuarias a precisar mejor el programa de control del peligro aviario.

En este orden de ideas, la OACI recomienda a través de su Manual de Servicios de Aeropuertos (Doc 9137), la creación en cada país de un Comité Nacional de limitación de la fauna silvestre, para que pueda servir como centro de coordinación en el estudio de este problema y para facilitar la interacción entre el aeropuerto y los explotadores de aeronaves, así como para la investigación y el desarrollo de las medidas adecuadas para prevenir el peligro aviario. Además, sugiere que el mismo debería integrarse con todos los organismos relacionados con el problema o afectados en forma directa por él y actuar como fuente informativa y de intercambio para la comunidad aeronáutica (Ministerios, explotadores de aeronaves y de aeropuertos, asociaciones de pilotos, fabricantes de motores, etc.), así como contar con el asesoramiento de los organismos encargados del medio ambiente y de la agricultura. Todo ello supone, desde luego, distintas clases de estudios sobre las condiciones peligrosas más evidentes de cada aeropuerto; las situaciones climatológicas; la densidad del tránsito aéreo; los tipos de aeronaves que operan en el aeropuerto; la ecología; la clase de aves que habitan en las inmediaciones del aeropuerto; la flora más adecuada en el aeropuerto para evitar el peligro aviario, etc., así como que dichos estudios deben ser constantes, examinándose los métodos aplicados y las nuevas iniciativas propuestas para ser incorporadas.

Es claro que el peligro aviario no puede erradicarse definitivamente en ningún lado, porque el movimiento de las aves se origina y desarrolla por las acciones misteriosas de la Naturaleza, aunque es posible advertirlas a través de los estudios específicos y particularmente, evitarlas en los lugares aeroportuarios mediante ciertas y determinadas actividades de prevención. Es precisamente la conducta preventiva de quienes tienen a su cargo disminuir el citado peligro adonde apunta la legislación reglamentaria y que, en mi criterio, es esencial. Cuanto mayor sea la eficacia de esa conducta, tanto mejor será el resultado que, en estos casos, se traduce en la desaparición de choques de aves con aviones o, al menos, en un número insignificante de ellos. Y esto es así, porque como bien dijo una estudiosa argentina, debe conciliarse aquí la seguridad de la aviación con la evidencia de que las aves estuvieron antes que el aeropuerto se instalara, o sea que de alguna forma son echadas de su hábitat natural.[48]

En la República Argentina, la Resolución No. 85 del 8 de julio de 2002 del Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos, dispone para los aeropuertos concesionados, que es el explotador del aeropuerto quien tiene a su cargo las tareas de prevención del peligro aviario, quien a su vez debe coordinarlo con la autoridad gubernamental del mismo aeropuerto y debe confeccionar el Plan de Prevención del Peligro Aviario para cada aeropuerto. En aquellos casos de aeropuertos no concesionados o de propiedad de entidades públicas, serán dichos propietarios y entidades los respectivos responsables de este asunto.

No cabe duda que en cada aeropuerto, la prevención del peligro aviario presenta distintas variables de acuerdo con las características del medio ambiente en el cual está inserto el mismo. Sin embargo, las respectivas acciones deben estar enmarcadas en ciertos procedimientos generales, que pueden ser tenidos en cuenta en todos los casos y que pueden sintetizarse del siguiente modo:

1) el aeródromo debe tener una evaluación biológica de la población aviaria y fauna existente y de la magnitud del riesgo que ello representa para las operaciones aéreas, la que debe ser realizada por algún organismo oficial. Esto así, con la finalidad de aplicar un Programa de Prevención del Peligro Aviario y Fauna para desalentar la presencia de esta última en los aeródromos, con efecto duradero para su reducción.

2) la determinación de las variables por las cuales las aves y la fauna buscan el aeropuerto como hábitat, a fin de suprimir esas causas y tornarles en insegura su presencia allí.

3) el corte de la cadena alimenticia de aves y fauna.

En este marco general de procedimientos, también deben fijarse las bases para la necesaria información, los criterios que deben seguir las autoridades y los explotadores de aeropuertos, la existencia de Comités Aeroportuarios de Prevención de Peligro Aviario y Fauna y la ejecución de toda esa actividad preventiva.

Este marco legal básico es común a la mayoría de los países que forman parte de la OACI y puede sostenerse que el adecuado cumplimiento de las disposiciones que tienen por objeto prevenir el peligro aviario forman parte del conjunto de requisitos de la seguridad operacional.

2.- La seguridad operacional.

Las relaciones entre el peligro aviario y la seguridad operacional son estrechas, porque la adecuada prevención del primero contribuye a la segunda. Parece conveniente a esta altura recordar la definición de esta importante clase de la seguridad que ofrecí en el capítulo III de este mismo Título, que dice así

La seguridad operacional es el estado o situación en el cual el riesgo de producir daño a las personas o a los bienes se reduce y se mantiene en un nivel razonable, a través de un proceso continuo de identificación del azar y de la gestión de riesgo.

Recordemos también los tres elementos sustanciales que componen esta definición: a) es un estado o situación; b) contiene un objetivo, que es la reducción del riesgo a un nivel razonable y c) es una actividad permanente de gestión de los riesgos.- En cuanto a la exposición amplia de estos elementos, me remito por razones de brevedad, a lo expuesto en el citado capítulo III de este mismo Título.

Este concepto, entonces, posible por la cobertura en escala mundial del ya citado sistema global satelital de navegación (GNSS), que es la columna vertebral del concepto CNS/ATM, convierte el espacio aéreo en un ambiente más dinámico, reduce considerablemente la congestión de vuelos, permite una mejor elección del perfil general de cada vuelo a través del plan del mismo previsto por cada comandante de aeronave, facilita la elección de rutas más directas con las lógicas economías de tiempo, equipo y combustible y contribuye al beneficio del cuidado del medio ambiente por la reducción de gasto de combustible.

Como no cuesta trabajo colegir al cabo de analizar estos aspectos tan importantes, la prevención del peligro aviario se encuentra vinculada de modo íntimo con la seguridad operacional, así como con el cuidado del medio ambiente, por lo cual esto otorga un marco de referencia especial al tema que aquí me ocupa.

3.- Conceptos jurídicos básicos.

Si se tiene en cuenta que la prevención del peligro aviario se cumple en los aeropuertos, parece adecuado recordar aquí que la actividad aeroportuaria, especialmente luego del proceso de privatizaciones habido en la mayoría de los países latino americanos en las últimas dos décadas, ha tenido, como ya dije más arriba, un significativo dinamismo y con ello, la necesidad de modernizar el marco jurídico que la enmarca. Entre los nuevos conceptos que el Derecho aeronáutico viene creando con esa finalidad se halla el de los servicios aeroportuarios, según vengo de exponer en la Sección III de este capítulo. Adonde también me remito en cuanto al desarrollo de la respectiva definición.

Sobre la base entonces del concepto general de los servicios aeroportuarios, cabe plantearse si la prevención del peligro aviario puede ser enmarcada en el mismo.

Según mi criterio, las actividades que se organizan en los aeropuertos para controlar el peligro aviario constituyen, jurídicamente, uno de los servicios aeroportuarios, porque coinciden con el concepto que de los mismos he recordado en algunos párrafos anteriores. Precisamente los métodos utilizados para evitar la presencia de aves que puedan chocar con las aeronaves que usan el aeropuerto, de acuerdo con las características de cada caso, suponen un conjunto de medidas ejecutadas en ese sentido específico. Estas últimas tienen su apoyo en las ya citadas recomendaciones del Anexo 14 al Convenio de Chicago y las disposiciones reglamentarias que en cada país se adopten al respecto.

En este sentido, resulta clave la actividad del respectivo Comité Aeroportuario, que es el encargado de fijar los presupuestos, disponer las medidas a seguir y toda otra acción tendiente a cumplir eficazmente con su función que, como ya dije, es importante por las consecuencias económicas y jurídicas que un choque de aves puede tener en la actividad. Su existencia lo convierte en un elemento principal de este servicio aeroportuario y considero que su labor debe estar dirigida por el explotador aeroportuario, por ser este último quien mejor conoce la actividad cotidiana del aeropuerto y todo lo relacionado con el recinto del mismo y sus adyacencias. Y agrego lo de las adyacencias, porque en este tema el peligro aviario puede originarse fuera del aeropuerto mismo y producir sus consecuencias incluso en el espacio aeronáutico sobre este último o en los sectores cercanos al mismo y no solo dentro de su recinto.

Es claro que si se trata de un servicio aeroportuario, su prestación puede exigir una correlativa contraprestación a cargo de quienes lo reciben, como ocurre en todos los servicios aeroportuarios. Pero también es claro que en este tema tienen un nexo directo las funciones y obligaciones del Estado, por los siguientes motivos:

a) el Estado es el responsable último de la seguridad operacional, no solo por las disposiciones del Convenio de Chicago y sus Anexos Técnicos, sino porque la seguridad general, en todas sus manifestaciones, es de su responsabilidad última e indelegable;

b) el Estado debe supervisar y controlar, a través de la autoridad de la aeronáutica civil, las actividades dedicadas a prevenir el peligro aviario, en lugares que pueden hallarse sometidos a diversas jurisdicciones (federales, provinciales o municipales, etc.);

c) el Estado debe participar, a través de sus organismos competentes (agricultura, flora y fauna, medio ambiente, control de la actividad aeroportuaria, etc.), en la producción de las informaciones que prevé el Anexo 14 ya citado y en el Plan general de prevención de este peligro cierto para la aeronavegación.

En base a lo expuesto, parece equitativo analizar oportunamente, pues, cuál debería ser la parte a cargo del Estado en aquellos casos en que se fije un precio o contraprestación por el cumplimiento de este servicio aeroportuario.

4.- La responsabilidad en casos concretos.

No cabe duda que ante cada caso concreto de impacto de aves en una aeronave se presentan distintas circunstancias de hecho, que configuran, en definitiva, una determinada responsabilidad, especialmente teniendo en cuenta las diversas consecuencias legales que el impacto ha producido, sea en la aeronave misma, sea en sus pasajeros y tripulantes, sea en las cosas embarcadas en ella.

Dicha responsabilidad pertenece al campo amplio de la responsabilidad aeronáutica, ya que en un mismo hecho convergen diversas normas, internas e internacionales, que pertenecen al ámbito del Derecho que motiva esta obra. Todo ello amerita profundizar los estudios sobre este aspecto altamente significativo de la cuestión legal general, lo que haré más adelante, en el sector dedicado a la responsabilidad.

No obstante ello, vale recordar aquí que en un interesante trabajo de un jurista croato, se hizo un estudio de 29 casos judiciales de 8 países (7 europeos y Estados Unidos de América) sobre este tema, en los cuales se determinaron responsabilidades tanto a los explotadores aeroportuarios cuanto a los de aeronaves y en algunos hasta se resolvió que hubo responsabilidades compartidas. Además, señala este autor la importancia de que todos quienes poseen ciertas obligaciones en materia de prevención del peligro aviario resulten competentes y responsables, ya que deben evitarse toda clase de descuidos o negligencias en su gestión. Como bien señala al final de su trabajo y en inglés, “Prevention is better than legal liability”.[49]

5.- Aporte doctrinario.

Para terminar en esta Sección el tratamiento de tan interesante tema, resulta importante recordar un aporte doctrinario significativo, como consecuencia del tratamiento del mismo en las XXXVas. Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial, celebradas en Córdoba, Argentina, recientemente, en noviembre de 2011. Dichas conclusiones, aprobadas por unanimidad, dicen así:

“1.- Existe un inminente riesgo para las aeronaves ante la posibilidad de que sean impactadas por algún tipo de fauna silvestre, ya sea en el proceso de despegue o de aterrizaje, que son las fases críticas e importantes del vuelo.

2.- La naturaleza y gravedad del problema que enfrenta un aeropuerto en particular dependerá de muchos factores o elementos y los trabajos que se realicen deben ser coordinados por la Autoridad Aeronáutica y el explotador del aeropuerto.

3.- Es necesario la toma de conciencia del peligro aviario no solo por parte de las autoridades respectivas, sino también por la población que vive en las cercanías o alrededores del aeropuerto.

4.- La prevención del peligro aviario es un servicio aeroportuario, cuya dirección debe estar a cargo del explotador del aeropuerto, en coordinación con las Autoridades respectivas.

5.- La fijación de un precio o contraprestación por el servicio debe tomar en cuenta a todos los involucrados en las tareas de prevención y concretarse de manera razonable y equitativa.”

Como surge de su mera lectura, estas conclusiones reflejan, en mi criterio, acertadamente no solo los aspectos esenciales del tema, sino que ofrecen un nuevo aporte de la Doctrina como fuente del derecho de nuestra materia respecto de su naturaleza jurídica. Sin perjuicio de que las mismas pueden motivar nuevas reflexiones sobre la cuestión, propongo a seguido un texto de carácter legislativo, que bien podría incorporarse a una nueva ley de fondo aeronáutica o código de la materia:

“La prevención del peligro aviario es un servicio aeroportuario, el que debe ser diseñado y supervisado por la autoridad de aplicación y ejecutado por el explotador del aeropuerto.

El precio o contraprestación por este servicio estará a cargo de todos los involucrados en el mismo y se fijará sobre bases razonables y equitativas.”

Estimo que en estos dos párrafos queda claramente enmarcado el tema para una ley de fondo en sus aspectos esenciales, quedando lo demás para las disposiciones reglamentarias.

Sección VII. Hangaraje y estacionamiento de aeronaves [arriba] 

El vocablo “hangaraje” proviene de “hangar”, al que los diccionarios individualizan como “cobertizo utilizado en los aeropuertos para guardar las aeronaves” o “cobertizo, tinglado o barracón destinado especialmente a guardar los aviones”. A su vez, la expresión “cobertizo” es el “tejado que sobresale de un muro o construcción tosca para guarecer de la lluvia o la intemperie, dar sombra, etc.” (Gran Diccionario Salvat, Barcelona, 1992 y Diccionario de la Lengua Española, Bacelona, 1978). Es el mismo concepto que ofrece en lengua inglesa el diccionario Appleton, dato importante porque el vocablo tiene, sin duda, origen anglosajón.

Cabe agregar, sin embargo, que en la actualidad y en muchos aeropuertos en todo el mundo, los hangares no son construcciones menores o toscas, sino que poseen, además del recinto destinado a guardar las aeronaves, oficinas confortables dotadas de todos los adelantos tecnológicos modernos. Ello así, porque en aquellos aeropuertos dedicados a la aviación general, a la aviación privada y a la deportiva, existen empresas comerciales que prestan toda clase de servicios vinculados con la atención de las aeronaves utilizadas en dichas actividades, lo que obliga a tener los medios humanos y técnicos adecuados para su debida prestación.[50]

Por otra parte, los hangares se clasifican según el ancho y alto de sus puertas, o sea en función del tamaño de las aeronaves que pueden recibir en su interior. Además, deben poseer una clase especial de superficies de suelo o piso, así como un sistema de protección de incendios y contar con todos los elementos necesarios cuando en ellos se realizan servicios de mantenimiento de aeronaves. Es más: por sus modernas características de construcción y equipamiento, suponen un aspecto de interés en el estudio de los temas técnicos del mundo aeronáutico.

En este orden de ideas, cabe consignar que uno de los servicios que puede prestar el explotador del aeropuerto es el conocido, precisamente, como “hangaraje”; o sea, la custodia de una aeronave en un lugar determinado del aeropuerto, generalmente cubierto.- En muchos aeropuertos, su explotador otorga concesiones o permisos de uso para la explotación de hangares, que se realizan por terceros, quienes son los que efectivamente prestan el servicio de hangaraje.

Por su significación terminológica, el vocablo supone que el avión será ubicado en un hangar, el cual puede contener instalaciones adecuadas para la actividad que sus ocupantes desarrollan. No obstante, en muchos casos se considera al hangaraje con un sentido amplio; es decir, no solo como un servicio que puede prestarse aun en las plataformas del aeropuerto que no están cubiertas, sino que incluye otras prestaciones a brindarse a los aviones. Es así como pueden dárseles toda clase de servicios de asistencia en tierra o “handling” – referidos en la Sección V de este Capítulo -; atención a los pasajeros, sea por actividades privadas, sea de taxi aéreo; mantenimiento, etc. Incluso se ha desarrollado una actividad comercial por ciertas empresas, que se obligan a administrar comercialmente las aeronaves a las que se les presta el hangaraje y que en síntesis supone su utilización, cuando su propietario o explotador no las usa en forma directa, para obtener de ellas una rentabilidad determinada.

Ello significa que la expresión “hangaraje” se encuentra ampliamente recibida para individualizar una determinada relación jurídica, que se origina por la necesidad de un explotador de aeronave de que esta última quede custodiada en un lugar preciso de un aeropuerto cuando no la utiliza para su función esencial, que es la de desplazarse en el espacio aeronáutico. E incluso puede sostenerse que bajo dicho vocablo no solo surge el compromiso a cuidar de la aeronave, sino también a efectuar en ella toda clase de servicios, como ya mencioné.

No debe confundirse el hangaraje con otro servicio que presta el explotador aeroportuario: el estacionamiento de una aeronave afectada a servicios aéreos, que durante un cierto plazo entre su llegada y la próxima partida, es ubicada en un lugar de la plataforma, alejado de los lugares de embarque de pasajeros. Este estacionamiento suele incluirse en los servicios de asistencia en tierra convenidos por la respectiva compañía aérea, pero su custodia es generalmente por pocas horas y no tiene una condición de permanencia, como es el caso de los servicios de hangaraje.

Tampoco debe confundirse el hangaraje de aeronave con el alquiler de un espacio en un aeropuerto, por el cual una persona arrienda dicho espacio al explotador aeroportuario para instalar un hangar o, también, cuando una persona alquila un hangar a dicho explotador para realizar en el mismo tareas de mantenimiento de aviones o de custodia de los mismos. En este último caso, el explotador de la aeronave que concertare un hangaraje, no lo haría, como dije poco antes, con el explotador del aeropuerto sino con el locatario o permisionario del hangar.

Estos supuestos están sometidos, desde luego, al pago de un precio o tasa a cargo del explotador de la aeronave, los cuales dependerán de los diversos servicios que se presten a la misma.

El hangaraje es jurídicamente un contrato, cuyas partes son los respectivos explotadores: de la aeronave por un lado y por el otro, el aeroportuario o quien tenga el permiso o la autorización de este último para celebrarlo. A pesar de la habitualidad de esta clase de acuerdos, no es una figura legislada en América latina y en muchos casos, las relaciones se celebran verbalmente. En el Título dedicado a los contratos, analizaré más en detalle esta clase de figura jurídica.

Cuando las aeronaves se ubican en hangares de aeroclubes, puede ocurrir que los explotadores de aeronaves deban someterse a los reglamentos internos del correspondiente aeroclub, lo que supone, en todo caso, un contrato tácito si no fuere puesto por escrito, ya que si ocurriere a la aeronave algún daño, el aeroclub podría estar obligado a responder del mismo.

Puede decirse que este contrato tiene algunas características de la locación y del depósito necesario del Derecho civil, por lo que analógicamente podrían serles aplicables las normas de ambas figuras. Sin embargo, presenta ciertas notas típicas aeronáuticas que lo diferencian de ellas, entre las que pueden mencionarse en primer lugar el valor importante de la aeronave y el seguro de la misma, en relación con otros vehículos que, como los automóviles, son depositados en garajes. Sin perjuicio del análisis que realizaré en el capítulo respectivo más adelante, puede decirse a esta altura que la singular significación económica de un avión y las cuestiones ya estudiadas respecto de la seguridad aeronáutica, configuran a esta relación jurídica con elementos específicos, que le otorgan una naturaleza propia.

Un segundo elemento específico del hangaraje se vincula con la seguridad aeronáutica, tema estudiado en el Capítulo III de este mismo Título, por lo cual el explotador aeroportuario deberá disponer todas aquellas medidas necesarias, dentro del recinto del aeropuerto, para garantizarla. Y como es sabido, dichas medidas exceden las normales de cualquier otro caso de depósito o de custodia de otras clases de vehículos autopropulsados.

También puede darse esta figura contractual dentro de un más amplio conjunto de servicios que el explotador aeroportuario le presta al explotador de la aeronave, en cuyo caso es probable que lo relativo al hangaraje se incluya en alguna de las cláusulas del contrato de “handling”.

Puede definirse entonces esta figura jurídica como “el contrato por el cual el explotador de una aeronave encarga la custodia de la misma a otra persona en un lugar cubierto de un aeródromo o aeropuerto, durante el tiempo que la misma se encuentra sin cumplir operación aérea alguna, mediante el pago de un precio.”

Esta definición podría incluirse en un moderno código aeronáutico o ley de la materia y como ya dije, los elementos, caracteres y demás aspectos de esta relación contractual serán analizados en el respectivo capítulo, dedicado a los contratos aeronáuticos.

En esta Sección queda entonces perfilada y definida esta clase de servicio aeroportuario, que posee muchos aspectos de interés jurídico, especialmente en el ámbito de la aviación general, privada y deportiva.

Sección VIII. Aprovisionamiento de a bordo y catering [arriba] 

Es éste uno de los temas menos estudiados en el ámbito jurídico, aunque debe ubicarse, sin duda, dentro del conjunto de los servicios de asistencia que, en tierra, se prestan a las aeronaves en los aeropuertos e integra, entonces, el conjunto de la actividad aeroportuaria. Precisamente en un interesante artículo publicado hace más de una década y media, el profesor Comenale Pinto señaló que lo mismo ocurría en Italia, sea en lo referente a la inexistencia de datos al respecto, sea en cuanto a entenderlo como una parte del “handling”. Una estudiosa italiana, por su parte, en un reciente trabajo se ocupa del tema, señalando que el desarrollo de esta actividad impone una regulación específica por la complejidad de los intereses, de los sujetos involucrados y del régimen jurídico de los bienes, destacando asimismo la distinción que debe hacerse entre el “catering” a bordo de las aeronaves, del que se utiliza dentro del recinto aeroportuario.[51]

La palabra “aprovisionamiento” deriva de “aprovisionar”, que en los diccionarios resulta sinónimo de “abastecer”, la cual a su vez significa proveer o suministrar a alguien las cosas que necesita. Por cierto que el aprovisionamiento, en un sentido general, implica colocar en la aeronave todo lo que requiere la misma para cumplir el vuelo previsto, incluyendo el combustible y demás elementos técnicos necesarios, si bien en esta Sección quiero ubicar el vocablo en el sentido de lo que se ingresa a bordo de la cabina de pasajeros, para la atención de estos últimos. Y todo ello supone los alimentos y las bebidas, frazadas, almohadas y diversos efectos que, especialmente en las clases de mayor costo (primera, business) se obsequian al pasajero durante el trayecto. También los entretenimientos, como naipes, juegos de mesa, películas, etc., todo ello con la finalidad de facilitar a los viajeros una travesía más confortable, especialmente en las de muchas horas de duración.

De allí que deba separarse, en mi opinión, el aprovisionamiento de a bordo del “catering” o servicio de comidas y bebidas, porque aquel incluye todos los elementos no necesarios que son colocados en la aeronave para la atención de los pasajeros, en especial cuando se trata de quienes se ubican en las secciones de mayor costo tarifario. En tanto que las comidas o bebidas resultan imprescindibles en aquellos vuelos que tienen larga duración, por razones obvias.[52]

Con apariencia de obsequios o liberalidades, los explotadores aéreos entregan a sus pasajeros muy variados objetos, siendo el neceser de aseo uno de los más comunes, aunque también en vuelos nocturnos pueden agregarse pijamas o zapatillas, además de diarios y revistas para lectura del pasajero. Ciertas compañías de aviación incluyen también pequeños objetos típicos del país cuya nacionalidad ostentan, siendo todos ellos, en definitiva, elementos que contribuyen a una mejor imagen comercial de la empresa respectiva. En este sentido, cada compañía decide abastecer a sus aeronaves con aquellos obsequios que estima adecuados, para lo cual el servicio correspondiente del aeropuerto deberá tenerlos previstos a dicho efecto.

En tanto que los objetos mencionados no resultan imprescindibles para el viaje, cuando el mismo tiene larga duración y excede habitualmente la hora y media o las dos horas, debe prestarse al pasajero determinadas comidas y bebidas, porque ello hace al debido cumplimiento del contrato de transporte aéreo convenido, especialmente si se tiene en cuenta que la cabina de los aviones están presurizadas y es aconsejable beber agua o jugos para evitar los efectos de la sequedad que dicha presurización forma en el ambiente de la cabina misma.

Resulta interesante, una vez más, recordar la opinión de Mapelli al respecto, quien destaca que el vocablo “catering” ha sido un nuevo aporte del mundo anglosajón a la lingüística aeronáutica, no sin dejar de mencionar el curioso dato de que el Diccionario de la Lengua Española incluye la palabra “matalotaje” como la de comida que se lleva en una embarcación para navegar por agua, a la que el jurista español califica de “reliquia lingüística”. También menciona las expresiones “mayordomía” o “servicio de mayordomía” como sinónimos de la que aquí analizo.

Por cierto que el vocablo “catering” puede ser equiparado conceptualmente, en español, como el aprovisionamiento que se coloca a bordo de una aeronave y para el cual Mapelli dio la siguiente definición: “el conjunto de operaciones necesarias para el avituallamiento de una aeronave, así como el acopio y suministro de elementos propios para el aseo y distracción, abarcando los alimentos que han de ser servidos a bordo tanto a los pasajeros como a los miembros de la tripulación”.[53]

Es ésta una noción amplia, que comparto, ya que no solo incluye los alimentos y bebidas sino otra clase de elementos que, como ya dije y en los vuelos de transporte de personas, son habituales, como los de aseo, lectura, obsequios y distracción, con destino, desde luego, a los pasajeros. Todo ello exige una organización compleja y ágil, ya que el aprovisionamiento de una aeronave requiere la rapidez y eficacia propias del medio de que se trata. Ahora bien; el “catering” posee una evidente individualidad en el conjunto del aprovisionamiento y de allí que, incluso, se ha generado un contrato propio para la incorporación a bordo de comidas y bebidas.

Las actividades del “catering” o servicio de comidas y bebidas deben cumplir con un conjunto de requisitos, como los siguientes:

a) la calidad de los alimentos y su relación con el tiempo y recorrido del vuelo de que se trate;

b) los casos de pedidos determinados en los menús de las comidas, por razones médicas o religiosas;

c) las variedades existentes en las comidas de los pasajeros y de los tripulantes;

d) la necesidad de que el servicio pueda responder a rectificaciones o agregados de última hora;

e) el cumplimiento de toda la actividad en el mínimo tiempo necesario para su eficaz ejecución y

f) las medidas necesarias a tener en cuenta para garantizar la seguridad en todos sus niveles.

Como se advierte de la citada enumeración y es notorio, un adecuado aprovisionamiento del “catering” de a bordo supone una completa y eficaz organización, para la cual existen numerosas empresas específicamente dedicadas a esta clase de servicios, cuya variedad y en algunos casos, sofisticación, exige un gran profesionalismo. Por otra parte, es un servicio que debe poseer el más alto nivel de higiene, porque una eventual descomposición de las comidas puede originar intoxicaciones letales a los pasajeros.

Como es sabido, en este aspecto muchas empresas aéreas suelen anunciar con fines de propaganda, el servicio a bordo de menús preparados por reconocidos “chefs” de la gastronomía mundial y muy variadas marcas de champagnes y vinos y durante varias décadas, las cartas de los menús servidos en las clases primera y business poseían especial belleza, lujo y distinción. En la actualidad, los criterios de reducción de costos han convertido a dichas cartas de menús aeronáuticos en objetos museísticos, auténticos ejemplos de una era de la aviación que ha desaparecido.

En el trabajo poco antes citado, Comenale Pinto destaca que el “catering” fue analizado en Italia de manera general y referido a distintas actividades (restauración y refecciones universitarias, hoteleras, turístico-comerciales, navales, institucionales, etc.), así como que se posee un conocimiento parcial del fenómeno práctico en materia aeronáutica. También menciona la dificultad de conseguir textos de los contratos respectivos por la confidencialidad que los mismos suelen tener y que el tema puede vincularse con la competencia comercial en las prestaciones respectivas, de acuerdo con el régimen que caracterize al aprovisionamiento a bordo en determinados aeropuertos.

Dentro del análisis jurídico de los servicios aeroportuarios, este del aprovisionamiento a bordo y del “catering” es, de una parte, uno de los que el explotador aeroportuario debe coordinar adecuadamente entre la compañía aérea y la empresa de gastronomía respectiva, en tanto que, de otro lado, supone una relación contractual entre aquélla y esta última.

En el primer aspecto, la citada coordinación es esencial para que el servicio se preste con la rapidez que el cumplimiento de los horarios de los vuelos exige, así como dentro del marco de seguridad exigido. Precisamente Comenale Pinto destaca que, si bien no parece sencillo separar el “catering” de los servicios de asistencia en tierra, en el ámbito aeronáutico registra elementos peculiares, tanto en cuanto al momento en que termina la tarea del proveedor del mismo y empieza la de los tripulantes de un avión, cuanto en todo lo atinente a la responsabilidad en el caso de eventuales daños al pasajero por la respectiva ingestión de alimentos.

En cuanto a la relación contractual que une al explotador de la aeronave con la empresa de “catering”, es ajena a la actividad del explotador aeroportuario, salvo que este último sea quien provea el respectivo servicio.

Cabe señalar que en algunos países, como dije antes, la explotación del “catering” puede originar cuestiones vinculadas con la competencia comercial, como fue el caso en Italia. Refieren Lefebvre D’Ovidio, Pescatore y Tullio, como antes señalé, que en 1995 se resolvió judicialmente que la negación por parte de la empresa Aeropuertos de Roma a aceptar que otra sociedad diera el servicio, constituyó un abuso de posición dominante, por lo que y para garantizar la competencia, se autorizó a esa otra empresa a prestar dicho servicio.[54] Tema que también recordó Comenale Pinto en su ya citado trabajo.

Por último y como he advertido en temas anteriores, también con respecto a este servicio aeroportuario realizaré el análisis del contrato de “catering” en el capítulo correspondiente a los contratos aeronáuticos. Adelanto en todo caso que considero al mismo con una cierta tipicidad, que lo ubica claramente entre los propios de nuestra materia, en un tema en que se demuestra las modificaciones que el Derecho aeronáutico provoca en figuras contractuales ya preexistentes; o sea, en que aquí nos hallamos con un contrato que ya existía antes de la aparición de los aviones, pero que la actividad aerocomercial ha cambiado para que responda adecuadamente a sus necesidades propias.

Capítulo VI. Limitaciones al dominio en favor de la aeronáutica civil [arriba] 

1.- Introducción

En este último capítulo dedicado a la infraestructura aeronáutica deben analizarse los principales aspectos jurídicos de una cuestión que, por hallarse íntimamente relacionada con la seguridad de todo el sector, merece una atención especial. Es que se trata nada menos que la de poner algunos límites al derecho de dominio de los propietarios de tierras o edificios aledaños a los aeródromos o aeropuertos.

Tuve ocasión ya de estudiar, en el Título V, un aspecto muy relacionado con este tema, cuando me referí a la condición jurídica del espacio aeronáutico respecto de los derechos del propietario del suelo. En dicha oportunidad consideré los problemas que podían afectar a este último cuando su propiedad es sobrevolada por aeronaves. Ahora corresponde considerar los derechos del mismo superficiario pero no ya respecto del sobrevuelo, sino de que las alturas de las construcciones que existen en su propiedad puedan afectar a la seguridad de todos los vuelos que tienen lugar en su cercanía. Y debe advertirse, por otra parte, que la inserción de este tema aquí se basa en una clara razón metodológica, porque las alturas de instalaciones, edificios, etc., dentro de propiedades existentes en las proximidades de aeródromos y aeropuertos y la señalización de muchas de ellas, se relacionan directamente con la seguridad no solo de los vuelos mismos, sino con la de todo el aeródromo o aeropuerto.

En efecto; téngase en cuenta que las operaciones de despegue y aterrizaje son las más riesgosas de todo el vuelo y que las mismas se cumplen dentro del aeródromo o aeropuerto o en el espacio inmediatamente vecino al mismo. Un accidente o incidente de aviación debido a una construcción demasiado alta en las cercanías del aeródromo o aeropuerto o sin que estuviere debidamente señalizada, puede afectar entonces no solo al avión mismo sino a todo el recinto aeroportuario si dicho accidente o incidente tiene lugar en este último; por ejemplo, porque el hecho ocurrió en la operación de aterrizaje y como consecuencia, el aeródromo o aeropuerto se inutiliza en su actividad, parcial o totalmente.

Es por ello que, hallándose comprometida la seguridad de toda la aeronáutica civil, nos encontramos ante una cuestión de inevitable estudio y solución legislativa, para garantizar que toda ella tenga un adecuado marco de seguridad. Y en esto, como es lógico, mantengo la coherencia conceptual respecto de lo que debe entenderse como aeronáutica civil, ya definida en el Título II de esta misma obra y a la que me remito “brevitatis causa”.

En este orden de ideas, el epígrafe de este capítulo es coherente con dicha definición, porque estos límites se ponen, según mi criterio, no solo a favor de la aeronavegación, como buena parte de la doctrina lo ha señalado, sino que también tienen efecto sobre la actividad aeroportuaria. De allí que la cercanía de las propiedades vecinas al aeródromo o aeropuerto debe tener un sentido amplio, entendiéndosela como toda aquella que se extiende hasta una zona en la que ya no pueda constituir un peligro para la aeronáutica civil. O sea, es necesario la determinación de ciertas superficies limitadoras de obstáculos que marcan los límites hasta donde ciertas construcciones o instalaciones pueden proyectarse en el espacio aeronáutico. Veamos entonces algunas opiniones de prestigiosos juristas al respecto, así como las soluciones legislativas adoptadas en este interesante tema.

2.- Terminología y conceptos.

En el ámbito doctrinario, el uso de los vocablos “limitaciones” o “restricciones” se ha opuesto con el de “servidumbres”. Si bien reconozco que aquellos dos pueden ser sinónimos, prefiero el de “limitaciones”, no solo porque me parece más elegante terminológicamente y porque supone un término que no puede sobrepasarse por alguna razón, sino porque la restricción puede tener, en la práctica, un sentido de mayor acortamiento de un derecho determinado.

Videla Escalada individualizó el tema como restricciones al dominio en beneficio de la circulación aérea cuando estudió la naturaleza jurídica de las mismas, al igual que Tapia Salinas y Rodríguez Jurado, aunque este último prefirió el vocablo “limitaciones”. Todos ellos señalaron que el término “servidumbre” – que, por otra parte, utiliza la ley española de navegación aérea de 1960 – no puede aplicarse a esta cuestión, por la importante diferencia jurídico-conceptual que el derecho civil ha otorgado a las diversas servidumbres que en el mismo tienen cabida. Parecido es el criterio del jurista español Gómez Puente, aunque como Tapia Salinas, usa ambos vocablos – restricciones o limitaciones y servidumbres – de manera similar siguiendo las disposiciones legales de su país, en tanto que los brasileños Milhomens y Valle se manifiestan solo respecto de las restricciones, sin aludir para nada al concepto de las servidumbres.[55]

En la doctrina italiana también es preferido el vocablo “limitaciones”, no solo por el maestro Ambrosini ya en 1940, sino en la actualidad por parte de Lefebvre D’Ovidio, Pescatore y Tullio, quienes analizan el tema destacando precisamente que las mismas no solo contribuyen a la seguridad de la navegación aérea, sino también al funcionamiento de las instalaciones aeroportuarias.[56]

Con un diferente enfoque, el recordado profesor chileno Hamilton utilizó el concepto de “servidumbre”. Luego de recordar las definiciones dadas por el código civil de su país, analiza las que titula “servidumbres aeronáuticas”, y dice que “no se constituyen sobre un predio en beneficio de otro predio de distinto dueño, sino en beneficio general de la navegación aérea.” Y poco más adelante dice sobre las mismas que “la servidumbre aeronáutica es una limitación del dominio sobre las propiedades, que se justifica por una razón de utilidad pública, cual es la aeronavegación y el transporte aéreo…”. A seguido las clasifica en servidumbres “de carácter general”, que vincula con el sobrevuelo de propiedades y el aterrizaje en caso de emergencia; “a favor de los aeródromos”, constituídas sobre los predios colindantes con los aeródromos y la “de no edificar o plantar” a más de cierta altura, la que puede tener tres formas distintas.[57]

En la misma línea de pensamiento terminológico se expresó un estudioso argentino hace más de medio siglo, quien dijo – apoyándose en las opiniones de Joncourt y Henry-Couännier - que las modificaciones que había sufrido el concepto y alcance de las limitaciones legales a la propiedad fueron extraordinarias a través de la historia y que la necesidad de establecer nuevos rumbos en nuestra materia, así como ciertas concepciones administrativistas en materia de servidumbres, hacía viable el uso de esta última expresión. Además, basado en el concepto de “servidumbres legales”, así denominadas porque pueden ser establecidas por imperio de la ley, prefirió los vocablos “servidumbres aeronáuticas”, a las que clasificó en “servidumbres internacionales aeronáuticas” y “servidumbres aeronáuticas de derecho público nacional”, otorgando, en mi criterio, una extensión a las primeras que no comparto porque son propias de otra temática de la materia.[58]

En mi elección del vocablo “limitaciones” y del consecuente rechazo del de “servidumbres”, además de lo dicho más arriba, se halla el esencial criterio de que no podría considerarse a toda la aeronáutica civil como un gran fundo dominante respecto de los derechos de propiedad de quienes poseen terrenos y construcciones aledaños a aeródromos y aeropuertos. El concepto de las servidumbres en el derecho civil se encuentra sólidamente establecido y el intento de traspasarlo al Derecho aeronáutico supone forzar su naturaleza jurídica. Por otra parte, los propietarios del suelo y construcciones adyacentes a aeródromos y aeropuertos no pueden ser, en conjunto, un fundo sirviente en beneficio de la aeronáutica civil, porque también en este sentido se forzaría el concepto de sus respectivos derechos de propiedad.

Queda, entonces, como mucho más justado al sentido jurídico del tema entender que en esta cuestión nos hallamos ante auténticas limitaciones al derecho de propiedad de quienes poseen terrenos o construcciones en las vecindades de aeródromos y aeropuertos. Y es lo correcto: estos propietarios o poseedores del suelo gozan plenamente de sus predios, salvo en ciertos aspectos (altura de construcciones, señalamiento, etc.), porque sus derechos deben ceder ante el interés general del desarrollo de la aeronáutica civil.

3.- Clases de limitaciones

Es necesario ahora estudiar cuáles son las limitaciones que dan origen a este capítulo. Y para hacerlo, debe tenerse presente que dichas limitaciones no se pueden establecer en criterios matemáticos de distancia, sino que dependerá, en cada aeródromo o aeropuerto, de las características de la zona y de los terrenos adyacentes o vecinos al mismo. Como bien menciona Videla Escalada, no es lo mismo determinar las limitaciones en sentido longitudinal de la pista que se utiliza para despegues y aterrizajes, que en sentido transversal, porque será en el primer caso en que se concretarán las correspondientes operaciones aéreas. Además, analiza el tema dividiendo dichas limitaciones en dos grupos: a) despeje de obstáculos en la proximidad de los aeródromos y b) señalamiento e iluminación de obstáculos.[59]

Por su parte, Lefebvre D’Ovidio, Pescatore y Tullio señalan que en Italia es el Ente Nacional de la Aviación Civil el organismo encargado de individualizar las áreas limítrofes de aeródromos y aeropuertos y las respectivas limitaciones. Las mismas se indican en los mapas existentes en cada comuna y se establece también el procedimiento para la consideración de oposiciones a ellas, en tanto que destacan que dichas limitaciones pueden clasificarse en tres categorías: a) las que imponen al propietario obligaciones de hacer (“propter rem”); b) las que imponen al propietario obligaciones de no hacer (“altius non tollendi” o “non aedificandi”) y c) las que imponen obligaciones de soportar, que constituyen verdaderas limitaciones del derecho de propiedad.[60]

En mi opinión, estas limitaciones en beneficio de la aeronáutica civil deben establecerse en aquellas áreas, determinadas por la autoridad misma de la actividad, que afectan o pueden afectar a esta última. Ellas pueden ser de dos clases: a) las que fijan límites a la altura de las construcciones o instalaciones y b) las que fijan la obligación de señalar posibles obstáculos a la aeronavegación.

Entre las primeras pueden incluirse las obligaciones de hacer (por ejemplo, reducir la altura de una construcción) o de no hacer (no construir sino hasta una altura determinada), a cargo del propietario del suelo. En cuanto a las segundas, son claramente obligaciones de hacer, también a cargo de este último.

Un aspecto importante en este asunto surge cuando se decide la instalación de un aeródromo o aeropuerto y en su vecindad ya se hallan construcciones, árboles o instalaciones que, en altura, superan los límites técnicamente aceptables. En estos casos y una vez resuelta la instalación del aeródromo o aeropuerto, caben dos actitudes por parte de la autoridad respectiva: expropiar los terrenos donde se hallaren las alturas sobrepasadas o indemnizar a sus respectivos propietarios por sus necesarias destrucciones o cambios de lugares. En el primer supuesto, las normas constitucionales que, como ocurre en la República Argentina, enmarcan las expropiaciones, admiten en todos los países que éstas puedan concretarse basadas en la utilidad pública. En el segundo caso, serán los acuerdos contractuales entre la autoridad pública y el propietario del suelo los que decidirán respecto de la supresión de aquellos obstáculos eventuales. Y todo ello, basado en el debido respeto a la propiedad de los particulares.

4.- Marco jurídico.

En materia de legislación, puede decirse que casi todos los países tienen incorporadas en sus leyes internas ciertas disposiciones específicas con relación a este asunto. Así por ejemplo, pueden citarse los códigos aeronáuticos de Argentina, Paraguay, Uruguay, Ecuador y leyes de aviación civil de Costa Rica, Perú, República Dominicana, Panamá y Nicaragua vigentes en América Latina; en Europa los códigos de Italia, Francia y Federación Rusa y la ley española de navegación aérea y en Africa el código de Cabo Verde. En el ámbito latino americano es México el único país que no incluye en su Ley aeroportuaria norma alguna con respecto a este tema.

Por su parte, el Anexo 14 al Convenio de Chicago de 1944, dedicado a los aeródromos, establece en su capítulo 4, bajo el título “Restricción y eliminación de obstáculos”, un conjunto de normas y recomendaciones sobre este importante tema, que sin duda constituyen la base reglamentaria a tener en cuenta por todos los Estados al respecto. Es así como se mencionan las “superficies limitadoras de obstáculos”, subclasificadas en superficies “horizontal externa”, “cónica”, “horizontal interna”, “de aproximación”, “de aproximación interna”, “de transición”, “de transición interna”, “de aterrizaje interrumpido” y “de ascenso en el despegue”. En cada caso se determinan los respectivos requisitos técnicos a fin de que en ellas no exista obstáculo alguno que pueda afectar la seguridad .

En el capítulo 5 del mismo Anexo 14 se mencionan, bajo el título de “Ayudas visuales para la navegación”, los diferentes indicadores de dirección del viento, de la dirección del aterrizaje y las numerosas señales, luces, letreros y balizas que deben emplazarse, con sus respectivas características, en el recinto aeroportuario y en las zonas adyacentes a aeródromos y aeropuertos, para el debido cumplimiento de la finalidad de prevención de existencia de obstáculos.

5.- Propuesta de textos legales.

En base al señalado marco jurídico del tema en estudio y tal como lo vengo haciendo en aquellos institutos que así lo permiten, así como por la necesidad de mantener actualizadas las leyes de fondo que enmarcan jurídicamente la aeronáutica civil, propondré en este apartado varios textos, los que podrían introducirse en dichas actualizaciones. Por cierto que he tomado en cuenta la mayoría de las disposiciones legales vigentes, porque quizá sea éste uno de los institutos de la materia en que la precisión conceptual de la doctrina posibilitó, desde hace varias décadas, diseñar un marco jurídico cuya utilidad se mantiene, así como el resultado de los trabajos efectuados por la Comisión conjunta ALADA-ACI/LAC, que integré y a la que me he referido en partes anteriores de esta obra.[61]

Es así como en un primer texto cabe definir la zona despejada de obstáculos y en este punto, sigo lo previsto, en general, por el código aeronáutico argentino, aunque modificando algunos vocablos e incorporando no solo la debida distinción entre aeródromo y aeropuerto, sino también adecuando el texto al conjunto de la actividad. La propuesta dice así:

Se denominan superficies de despeje de obstáculos a los planos imaginarios, oblicuos y horizontales, que se extienden sobre cada aeródromo y aeropuerto y sus inmediaciones, tendientes a limitar la altura de los obstáculos a la aeronáutica civil.

Como puede advertirse, la definición individualiza técnica y jurídicamente las superficies de despeje de obstáculos, expresión acertada por su precisión respecto del objeto estudiado y que abreva en la fuente del citado Anexo 14 al Convenio de Chicago de 1944.

Según ya dije y es notorio, cabe a seguido incorporar el texto que establezca la obligación de la autoridad aeronáutica civil para determinar dichas superficies, para lo cual propongo lo que sigue:

La autoridad de aplicación determinará las superficies de despeje de obstáculos de cada aeródromo o aeropuerto público existente o que se construya, así como de sus modificaciones posteriores.

Como en oportunidades anteriores ya citadas en esta misma obra, los vocablos “autoridad de aplicación” suponen el organismo estatal encargado de la aeronáutica civil. Además, en este texto se ha tenido en cuenta la diferencia entre aquellos aeródromos y aeropuertos que son públicos, o sea que se encuentran abiertos al uso público, de los que no poseen este carácter. Solo a aquellos cabe la previsión legal, porque los privados no están afectados a servicios aéreos sino al uso que su explotador o propietario le asigna. Además, con el texto se refuerza el criterio de que es el organismo rector de la actividad el que debe habilitar los aeródromos o aeropuertos.

En el siguiente texto que propongo se halla la esencia misma de las limitaciones que vengo analizando en este capítulo, porque abarca no solo las diversas superficies indicadas por el Anexo 14 al Convenio de Chicago de 1944, sino también las limitaciones en sí mismas. Dice así:

En las áreas cubiertas por la proyección vertical de las superficies de despeje de obstáculos de los aeródromos o aeropuertos públicos y sus inmediaciones, así como de las áreas de aproximación por instrumentos y circuitos de espera correspondientes a los mismos, las construcciones, plantaciones, estructuras, elementos e instalaciones, ya sean permanentes o transitorias, no podrán tener una altura mayor que la limitada por dichas superficies, ni podrán ser de tal naturaleza que acrecienten los riesgos potenciales de un eventual accidente o incidente aeronáutico.

Corresponde a continuación y de acuerdo con una lógica metodología legislativa, prever la posibilidad de que aparezcan obstáculos, luego de que el aeródromo o aeropuerto se haya habilitado, por lo cual corresponde que la ley de fondo disponga el procedimiento correspondiente para que aquellos desaparezcan, sea por parte del propietario del suelo, sea por la autoridad de aplicación. Por ello propongo el siguiente texto:

Si con posterioridad a la habilitación de un aeródromo o aeropuerto público se comprobase la construcción de un edificio, estructura o instalación cuya altura fuese superior a la establecida para las superficies de despeje de obstáculos, el propietario o explotador del aeródromo o aeropuerto hará conocer tal circunstancia a la autoridad de aplicación, la que intimará al infractor la eliminación del obstáculo dentro del término de diez días.

Si no se cumpliere con la intimación, la autoridad de aplicación notificará al propietario del obstáculo que, dentro del término de diez días, deberá demolerlo o suprimirlo, lo que no dará derecho a reparación.

Si el propietario del obstáculo no lo demoliese o suprimiese, la autoridad de aplicación podrá proceder por sí a la demolición o supresión y los gastos que la misma demande serán a cargo de quien lo hubiese creado.

Dado que es propio de la gestión de la autoridad aeronáutica civil contribuir al mejor desenvolvimiento de toda la actividad, corresponde que a seguido se disponga, siguiendo con una correcta metodología legislativa de la ley de fondo, la solución a los obstáculos que podrían afectar a los aeródromos o aeropuertos privados. Con dicha finalidad propongo el siguiente texto:

Si uno o más obstáculos erigidos o construídos con posterioridad a la habilitación de un aeródromo o aeropuerto privado, afectaran sustancialmente las operaciones que en el mismo se efectúen, a petición de parte y a cargo de ésta, la autoridad de aplicación determinará si el o los obstáculos constituyen peligro para la circulación aérea. En este supuesto, el propietario del aeródromo o aeropuerto privado tiene derecho a solicitar la remoción, supresión o reducción del o de los obstáculos o en defecto de ello, a ser indemnizado.

Y por último, debe preverse en la legislación de fondo la obligación de señalar aquellos obstáculos que pueden afectar a la aeronáutica civil, lo que corresponde hacerlo de manera expresa e individualizada, por tratarse, como se ha visto antes, de una limitación del derecho del propietario del suelo y que constituye una típica obligación de hacer. El texto es el siguiente:

Es obligatorio en todo el territorio (del país de que se trate) el señalamiento de los obstáculos que constituyan peligro para la aeronáutica civil en las zonas cercanas a los aeródromos o aeropuertos, siendo a cargo del propietario los gastos de instalación y funcionamiento de las marcas, señales o luces que correspondan. El señalamiento se hará de acuerdo con la reglamentación respectiva.

Cabe agregar, respecto de este último texto, que su eficacia en las leyes vigentes ha quedado demostrada, ya que no he sabido de planteo judicial alguno que intentara discutir la solución expuesta.

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[1] Folchi, Mario O., “Problemática jurídica de la privatización de aeropuertos”, presentado a las XIX Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial (Mérida, Venezuela) y publ. en “Temas de Aviación Comercial y Derecho Aeronáutico”, Buenos Aires, 1996, ALADA-UADE, p. 33.-
[2] Folchi, Mario O., Guerrero Lebrón, María J., Madrid Parra, Agustín (Coordinadores), “Estudios de Derecho Aeronáutico y Espacial”, Madrid, Barcelona, Buenos Aires, 2008, Ed. Marcial Pons, pág. 586.
[3] Ver nota 10 de este Título, pág. 211 y sig.
[4] Brazao Monteiro, Carlos, “Aeropuertos: regulación o desregulación de la actividad”, pub. en “XXXIV Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial”, ed. coordinada por Mario O. Folchi, Michele Comenale Pinto, Umberto La Torre, Francesco Morandi y Rita Tranquilli-Leali, Italia, CEDAM, 2010, págs. 201 y 202.
[5] Lupetti, Gustavo, “Aeropuertos: regulación o desregulación de la actividad”, en la misma obra citada en nota anterior, pág. 211.
[6] Lupetti, Gustavo, “Las políticas aerocomercial y aeroportuaria. Puntos de confluencia”, pub. en op. cit. en nota 26 de este mismo Título, pág. 394 y “Los servicios aéreos internos e internacionales”, pub. en “Congreso Internacional de Transporte aéreo, Aeropuertos y Turismo-50 años ALADA”, Buenos Aires, 2011, IJ Editores, pág. 15.
[7] Sánchez Pavón, Bernardo, “Liberalización y privatización en los sistemas aeroportuarios”, pub. en Martínez Sanz, Fernando y Petit Lavall, María Victoria (Directores), “Estudios de Derecho Aéreo: Aeronave y liberalización”, Madrid, Barcelona, Buenos Aires, 2009, Marcial Pons, pág. 428 y sig.
[8] Comenale Pinto, Michele y Morandi, Francesco, “Le gestioni aeroportuali, problema attuali e nuove prospettive”, en “Le Gestioni Aeroportuali”, Milán, 2005, Giuffré Editor, pág. 5.
[9] Ver en op. cit. en nota 10 de este mismo Título, pág. 153.
[10] Riguzzi, Maurizio, “Le gestioni aeroportuali: il quadro dei principi giuridici”, en “Le Gestioni Aeroportuali”, coordinado por Michele Comenale Pinto, Francesco Morandi y Laura Masala , Milán, 2005, Ed. Giuffré, pág. 27.- Comenale Pinto, Michele, “Profili di ’safety’ del gestore aeroportuale”, en La Torre, Umberto y Melania Sia, Anna, “La sicurezza nel trasporto e nelle infrastrutture della navigazione marítima ed aerea”, Catanzaro, Italia, 2011, pág.276.
[11] Kasarda, John D, “Aerotrópolis. The way we’ll live next”, Ed. Greg Lindsay.
[12] Publicados con sendas notas del autor en la Revista La Ley, Buenos Aires, de fechas 18-10-2004, 18-4-2005 y 3-3-2008
[13] Gómez Puente, Marcos, “Derecho Administrativo Aeronáutico”, Madrid, 2006, Ed. Fundación Aena e Iustel, pág. 255; Gómez, Hernán A., “El dominio público y la financiación en la gestión aeroportuaria”, pub. en “XXXIX Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial”, Asunción del Paraguay, 2011, pág. 89.
[14] Ver en op. cit. en nota 10 de este mismo Título, pág. 211 y sig.
[15] Pollack Varela, José P., “Aeropuertos. Aspectos jurídicos”, pub. en “Aviación Comercial, Turismo y Derecho Aeronáutico y Espacial”, Buenos Aires, 1994, ALADA-UADE, pág. 159.
[16] Schnitker, Ronald y Eikema, Jan, “Regional Agreement for Eindhoven Airport”, pub. en “Liber Amicorum en honor de la Prof. Isabella H.Ph. Diederiks-Verschoor”, La Haya, Journaal LuchtRecht, Diciembre 2005, pág. 99 y sig.
[17] Ver en op. cit. en nota 10 de este mismo Título, pág. 211 y sig.
[18] Véanse los trabajos de Brazao Monteiro y de Lupetti citados en notas 32 y 33 de este mismo Título, especialmente págs. 208 y 212.
[19] Volumen citado en nota 32 de este mismo Título, pág. 660.
[20] Ver a modo de ejemplo, las causas “Mexicana de Aviación S.A. de CV c/Estado Nacional-Ministerio de Defensa-Fuerza Aérea Argentina Dto. 577/02 s/amparo Ley 16.986” (26-08-2008) y “Aeropuertos Argentina 2000 S.A. c/Aerolíneas Argentinas S.A. s/cobro de sumas de dinero” (8-9-2009).
[21] Ver en op. cit. en nota 10 de este mismo Título, pág. 216.
[22] Ver en op.cit. en nota 28 de este mismo Título, pág. 181 y sig.
[23] Ver en op. cit. en nota anterior, pág. 210 y sig.
[24] Ver en op. cit. en nota 10 de este mismo Título, pág. 211 y sig.
[25] Lupetti, Gustavo, “Los servicios aéreos internos e internacionales”, pub. en “Congreso Internacional de Transporte aéreo, Aeropuertos y Tuismo-50 años ALADA”, Buenos Aires, 2011, Ed. ALADA, pág. 12 y op. cit. en nota 26 de este Título, pág. 386
[26] Regales Cristóbal, Esteban, “Cuestiones jurídicas aeroportuarias”, pub. en op. cit. en nota 26 de este mismo Título, pág. 333.
[27] Ver en op. cit. en nota 10 de este mismo Título, pág. 215
[28] Lefebvre D’Ovidio, Pescatore y Tullio, “Manuale di Diritto della Navegazione”, Milán, 2008, 11ª. Edición, Giuffré Editores, p. 165.
[29] Booker, Carmen, “Capacidad aeroportuaria”, pub. en “Aviación digital”, 28-12-2009.
[30] Pavón, Miguel, pub. en “Aviación digital”, 25-09-2010.
[31] Petit Lavall, María Victoria, “Los acuerdos entre compañías aéreas en la normativa comunitaria liberalizadora del sector aéreo”, Valencia, España, 2000, Ed. Tirant lo Blanch, págs. 126 y 135.
[32] Rodríguez-Campos González, Sonia, “La liberalización del transporte aéreo: alcance y régimen jurídico”, Madrid y Barcelona, 2005, Ed. Marcial Pons, págs. 109 y 115.
[33] Lupetti, Gustavo, op.cit. en nota 26 de este mismo Título, pág. 394.
[34] Lupetti, Gustavo, op. cit. en nota 32 de este Título, pág. 213/215.
[35] Gómez Puente, Marcos, op. cit. en nota 41 de este mismo Título, pág. 357.
[36] Dorado Muñoz, Manuel, “Breves notas acerca de una propuesta de reforma de la regulación comunitaria sobre adquisiciones originarias y derivativas de los derechos sobre las franjas horarias aeroportuarias”, pub. en op. cit en nota 26 de este mismo Título, pág. 263; Gómez Puente, Marcos, op. cit. en nota 41 de este mismo Título, pág. 374 y sig. Macara, Peter, “EU Airport Slots and Forthcoming Changes”, presentado a la V Conferencia de la Asociación Mundial de Abogados Aeroportuarios (Ámsterdam, abril 2012) y publicado en el No. 8 de la Revista Latino Americana de Derecho Aeronáutico (www.rlada.com).
[37] Colangelo, Margherita, “Un mercato europeo per gli slots aeroportuali: le prospettive del secondary trading”, pub. en Revista Italiana di Diritto del Turismo, No. 1, 2011, Ed. Franco Angeli, pág. 27.
[38] Borda, Guillermo A., “Tratado de Derecho Civil”, Parte General, T. II, 8ª. Edición, Buenos Aires, 1984, Ed. Perrot, pág. 82.
[39] Mapelli, Enrique, “Estudio sobre un modelo de proyecto de contrato de “handling” o asistencia en tierra entre compañías aéreas”, en “Cooperación e interacción internacional en el transporte aéreo. Algunas de sus fórmulas contractuales prácticas”, Universidad de Carabobo, Venezuela, 1974, pág. 57 y sig.
[40] Videla Escalada, Federico, “Derecho Aeronáutico”, Buenos Aires, 1973, Ed. Zavalía, pág. 742; Cartou, Louis, “Droit Aérien”, Paris, 1963, Presses Universitaires de France, pág. 139.
[41] Morillas Jarillo, María José, “El contrato de asistencia en tierra o ‘handling’”, pub. en op. cit. en nota 26 de este mismo Título, pág. 241.
[42] Petit Lavall, María Victoria, op. cit. en nota 59 de este mismo Título, pág. 143.
[43] Lefebvre D’Ovidio, Antonio; Pescatore, Gabriele y Tullio, Leopoldo, op. cit. en nota 22 de este mismo Título, 11ª. edición, pág. 161.
[44] Tullio, Leopoldo, “Liberalizzazione dell’handling’ e servizio pubblico”, pub. en “Continuitá territoriale e servizi di trasporto aereo”, Turín, 2002, Ed. G. Giappichelli, pág. 49.
[45] Piras, Massimiliano, “La responsabilitá degli operatori di ‘handling’:l’esperienza italiana”, pub. en Martínez Sanz y Petit Lavall, op. cit. en nota 35 de este mismo Título, pág. 131; también en “Obblighi e responsabilitá dell’operatore di ‘handling’” en “Aeroporti e responsabilitá”, Cagliari, Italia, 2005, pág. 13 y sig. Y en “Assistenza aeroportuale”, en Deiana, Massimo, “Dizionari di diritto privato, Diritto della navigazione”, Milán, 2010.
[46] Citado por Petit Lavall, María Victoria, en op. cit. en nota 59 de este mismo Título, pág.154.
[47] Mapelli, Enrique, “Ensayo para un Diccionario de Derecho Aeronáutico”, Madrid, 1991, Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial, pág. 143.
[48] Catani, Carolina, “La Norma y los Valores en la Política Estatal frente al Peligro Aviario”, pub. en “Revista Latino Americana de Derecho Aeronáutico”, No. 3, septiembre 2011 (www.rlada.com)
[49] Matijaca, Ante, “Legal consequences of increasing knowledge on birdlife and bird strike prevention”, presentado en la Segunda Conferencia anual de la Asociación Mundial de Abogados Aeroportuarios, Croacia, 2008.
[50] En el Aeropuerto Internacional de San Fernando, en la Provincia de Buenos Aires (Argentina), se encuentran numerosos hangares con muy buenas instalaciones generales, donde se atienden, al tiempo de escribir estas páginas, alrededor de 4.000 aeronaves utilizadas para fines privados, deportivos o comerciales; entre estos últimos, trabajo aéreo y taxi-aéreo.
[51] Comenale Pinto, Michele, “Il ‘catering’ aeronautico”, publ. en “Dai tipi legali ai modelli sociali nella contrattualistica della navigazione, dei trasporti e del turismo”, Actas del Seminario de Módena de 31 de marzo y 1 de abril de 1995, Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Módena, Milán, 1996, Ed. A. Giuffré Editore, pág. 283 y sig. Marino, Adele, “Il catering”, en Tranquilli-Leali, Rita y Rosafio, Elisabetta, “Il trasporto aereo tra normativa comunitaria ed uniforme”, Milán, 2011, Ed. Giuffré, pág. 433.
[52] En el Diccionario Appleton, la palabra “cater”, de donde proviene “catering”, supone también el abastecimiento, en especial de víveres, coincidiendo con el sentido que otorgo a la misma en el texto.
[53] Mapelli, Enrique, op. cit. en nota 12 de este mismo Título, pág. 177.-
[54] Lefebvre D’Ovidio, Pescadora y Tullio, op. cit. en nota 22 de este mismo Título, pág. 162.
[55] Videla Escalada, Federico, “Derecho Aeronáutico”, T. I, Buenos Aires, 1969, Ed. Zavalía, pág. 469; Tapia Salinas, Luis, “Derecho Aeronáutico”, 2ª. edición, Barcelona, 1993, Ed. Bosch, pág. 245; Rodríguez Jurado, Agustín, op. cit. en nota 6 de este mismo Título, pág.122; Gómez Puente, op. cit. en nota 41 de este mismo Título, pág. 231; Milhomens, Jônatas, “Directo Aeronáutico”, Rio de Janeiro, 1956, Ed. Nacional de Directo, pág. 25; Valle, Eurico Paulo, “Comentários ao novo Código Brasileiro do Ar”, Rio de Janeiro, 1967, Ed. Coelho Branco, pág. 97.
[56] Lefebvre D’Ovidio, Antonio; Pescatore, Gabriela y Tullio, Leopoldo, op. cit. en nota 22 de este mismo Título, pág.112.
[57] Hamilton, Eduardo, op. cit. en nota 4, pág. 282.
[58] Carreño, Francisco, “Servidumbres y Expropiación aeronáutica”, Buenos Aires, 1954, Ed. Instituto de Derecho Aeronáutico, IDA/16.
[59] Videla Escalada, Federico, op. cit. en nota 71, pág. 456 y siguientes.
[60] Lefebvre D’Ovidio, Antonio; Pescatore, Gabriela y Tullio, Leopoldo, op. cit. en nota 22, pág. 112 y sig.
[61] Ver en op. cit. en nota 10 de este mismo Título, pág. 219.