La Ley 25.871/04 y la deseguritización de la cuestión migratoria en Argentina

Los avances en materia de Derechos Humanos para nacionales de países miembros del MERCOSUR y de la región

Lic. María Aniela Galli

Introducción [arriba] 

La cuestión migratoria es hoy un tema de suma importancia en un mundo globalizado en el cual las fronteras entre países son cada vez menos rígidas en cuanto a bienes y servicios, pero no así para las personas. En Argentina, las migraciones han ayudado a configurar el carácter de la sociedad, debido a que la formación de la misma fue posterior al establecimiento del Estado, y la estructura social de nuestro país es producto, en gran parte, de una ola masiva de inmigrantes que arribó al país entre fines del siglo XIX y mediados del siglo XX, provenientes, en su mayoría, de países europeos. Esta migración fue fomentada desde el Estado, de acuerdo a los ideales de una generación del ‘80 que soñaba con una Argentina civilizada y libre de “barbarie”.

Pero el progreso económico de la Argentina a lo largo del siglo XX atrajo también la atención de muchos ciudadanos de países limítrofes, que vieron en nuestro país un destino tentador para establecerse y acceder a una mejor calidad de vida. Estos inmigrantes, al contrario de los europeos, fueron discriminados y estigmatizados socialmente.

Frente a un escenario como éste, es de suma importancia la actual regulación migratoria argentina, que facilita la residencia de extranjeros en nuestro país. La Ley N° 24.871/04 es abordada en este trabajo como prueba de una evolución en la regulación jurídica argentina sobre la materia, permitida por una sociedad más inclusiva y respetuosa de los Derechos Humanos.

El concepto de “seguritización” [arriba] 

Los cambios en el orden internacional Pos-Guerra Fría han llevado a que el concepto de poder y la investigación por la paz hayan perdido su centralidad como conceptos articuladores del debate en la disciplina de las Relaciones Internacionales, la cual “(…) se está enfocando hacia el concepto de seguridad como guía de interpretación de la dinámica del sistema, (ya que) permite interpretar problemas diversos y estructurar el debate en torno a fenómenos que normalmente se estudian de forma separada”[1]. Recientemente, los problemas relacionados a cuestiones de seguridad en el ámbito internacional y regional han ocupado el centro de las investigaciones.

En este contexto, el escenario internacional se caracteriza por la aparición de nuevas amenazas relacionadas con la profundización del proceso de globalización, por el cual las fronteras son cada vez menos precisas y, por ende, las amenazas no pueden contenerse dentro de un mismo país. Los nuevos desafíos a la seguridad han hecho común la idea de que se necesita una nueva agenda de seguridad ampliada para hacerles frente, por lo que las migraciones internacionales han sido puestas dentro de este marco, vistas como amenazas a la seguridad nacional. La agenda de seguridad internacional será entonces más compleja y mixta, combinando conflictos interestatales con otros caracterizados por las nuevas amenazas, que traspasarán las fronteras de los países. Entendemos por seguridad “(…) un instrumento del poder político, el cual la invoca para referirse a todos los ámbitos de la sociedad que se hallan en peligro o amenaza y que el estado debe proteger”[2].

Autores como Ole Waever o Andrew Hurrell definen a la seguritización o securitización como el proceso que establece, por medio del discurso estatal, un asunto público como una amenaza existencial para la seguridad del Estado, y que requerirá entonces de otros medios no convencionales para enfrentarlos. Cuáles asuntos serán seguritizados, será una cuestión a decidir por el gobierno de turno, influenciado en ocasiones por ciertos grupos de presión.

Waever considera que los problemas de seguridad son acontecimientos que amenazan a la soberanía o la independencia de un Estado, y lo privan de la capacidad de manejarse por sí mismo, reduciendo el orden político. Así, cuando un Estado considera que cierta cuestión es un problema de seguridad, puede alegar un derecho especial para hacerle frente, el cual siempre va a estar definido por la élite[3]. La seguritización de un asunto será siempre utilizada por quienes detentan el poder para, a su vez, ganar poder sobre él. Algo es un problema de seguridad cuando las élites declaran que lo es, seguritizándolo. La seguridad es, por ende, exclusivamente un acto de enunciación. Los hechos no son entonces cuestiones de seguridad por sí mismos, sino que es la élite quien se encarga de volverlos tal, por medio de un proceso de seguritización. Pero la seguritización de un asunto puede conllevar riesgos, como el hecho de que las fuerzas armadas consideren que determinado problema forma parte de su campo de acción, militarizándolo[4]. De acuerdo a Orozco, la seguridad debería ser vaciada de su contenido instrumental para poder evaluar su función ante ciertos problemas. Este “(…) proceso de vaciamiento se concibe dentro de la dialéctica de seguritización y deseguritización, la cual consiste en depurar a la seguridad aquellos usos que buscan desviar la atención hacia problemas que (…) no requieren una intervención estatal o militar, pues con este proceso de seguritización se consigue movilizar a los ciudadanos en torno a la voluntad de los grupos más poderosos”[5]. Así, el objetivo de la deseguritización de un asunto es que éste deje de ser abordado desde la perspectiva de la seguritización y comience a ser enfrentado por medio de acciones que se incluyan dentro de los procedimientos políticos ordinarios.

En los últimos años podemos ver un aumento a nivel mundial de la “inseguridad societal”, la cual es caracterizada por Waever como una situación en la cual los grupos significantes dentro de una sociedad se sienten amenazados, sienten que su identidad es puesta en peligro y tratan de defenderse[6]. Ahora bien, al seguritizar ciertos asuntos societales, como la inmigración, es fácil preveer ciertos efectos problemáticos. Recientemente la cuestión migratoria ha pasado de verse como una cuestión humanitaria o de economía doméstica a ser evaluada en base a nociones de seguridad. El objetivo de la deseguritización es vaciar de contenido ciertos asuntos, para evitar que sean utilizados como instrumentos de poder por parte de la élite dominante.

Pero ¿cómo es el proceso de seguritización de un asunto? De acuerdo a Lelio Mármora, “(…) los diferentes actores sociales elaboran una imagen de las migraciones de acuerdo a la percepción que tienen sobre sus características, causas y efectos. Tal percepción se expresa en opiniones y actitudes que se transforman en expectativa sobre la forma en que se debiera legislar y gobernar la temática migratoria. (…) Esas expectativas pueden (…) plantearse como presiones (…) y tratan de influir sobre las políticas que debería adoptar el estado (…)”[7].Comprendemos entonces que las percepciones que sobre las migraciones tienen los diferentes actores sociales influyen en la construcción de la legislación sobre este tema. Al referirnos al concepto de ley lo hacemos según la definición que sobre la misma da Susana Novick: el elemento ideológico-concreto que elabora el grupo que en un momento dado detenta el poder político, con el objetivo de intentar resolver a su favor un conflicto específico de intereses[8]. La ley suele ser utilizada por el poder político para resolver conflictos que en ocasiones - aunque no siempre - tienen que ver con la necesidad de responder a las expectativas que la sociedad pone sobre ellos respecto a una determinada cuestión[9]. Teniendo esto por cierto, nos preguntamos entonces ¿por qué será que las migraciones son vistas por la sociedad de forma negativa, llevándola a requerir de la clase gobernante una política represiva? Pues bien, en palabras de Mármora, “el fantasma de las migraciones cumple, en algunas sociedades, un doble rol; por un lado aparece como el necesario ‘enemigo externo’ frente al que hay que aglutinarse; por otro, es el ‘chivo emisario’ que explica los problemas internos que no se pueden resolver”[10]. Los inmigrantes “(…) son funcionales para las clases medias frustradas por la decreciente calidad de sus vidas, que son convencidos y que necesitan convencerse de que la culpa de ello la tienen los pobres”[11]. De esta manera, estos inmigrantes son también funcionales para los gobernantes que desplazan la culpa de sus errores en un ‘chivo emisario’[12]. En Argentina los inmigrantes limítrofes fueron acusados de todos los efectos negativos que respondían a la aplicación de las políticas neoliberales, y fueron así considerados una amenaza al trabajo, la sanidad y la seguridad.

A continuación, explicaremos cómo la transición de la Ley Nº 22.439 a la Ley Nº 25.871 puede entenderse como un proceso de deseguritización de la cuestión migratoria.

Ley Videla: seguritización y exclusión [arriba] 

En 1981 se sanciona en Argentina la Ley N° 22.439, Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración o Ley Videla. Esta nueva normativa deroga la anterior Ley Avellaneda, por considerar que no existían ya los fundamentos materiales para llevarla a cabo[13]. Dentro del contexto mundial, en plena Guerra Fría, esta nueva ley se apoyaba en la Doctrina de la Seguridad Nacional, por lo que tendrá un carácter persecutorio y represivo respecto a las migraciones provenientes de países limítrofes.

Como explica Eduardo Domenech, durante las últimas décadas del siglo XX “(…) hubo en nuestro país un aumento de los discursos y políticas de exclusión, apareciendo la figura de la inmigración considerada como ‘problema’ o ‘amenaza’”[14]. Así, los inmigrantes limítrofes fueron acusados de todos los efectos negativos que respondían a la aplicación de las políticas neoliberales en nuestro país. Esto es lo que Domenech caracterizó como una retórica de la exclusión, teniendo como fundamento la Ley Videla.

Andrew Hurrell explica que “un asunto se convierte en un problema de seguridad nacional porque un grupo o institución particular logra incluirlo de manera forzada en la agenda correspondiente, no porque sea importante o constituya una amenaza objetiva”[15]. Así, “(…) la securitización sirve para poner un tema fuera de los dominios de la ‘política normal’ y para justificar determinados tipos de respuesta política, especialmente coercitivas”[16].

En resumen, la Ley Videla institucionalizó la utilización de los inmigrantes provenientes de países limítrofes y de la región como chivos expiatorios susceptibles de responsabilización respecto a problemas tales como el desempleo, la inseguridad y las deficiencias del sistema sanitario. Este proceso de seguritización de las migraciones fue llevado a cabo por la clase política a través del discurso político, con un simple acto de enunciación que, luego de apoyarse en esta legislación restrictiva y persecutoria, permitió seguritizarlas. Veamos entonces aquellos artículos de la Ley Videla que pueden ser considerados seguritizantes de la cuestión migratoria.

Para empezar, en un tono claramente selectivo y discriminatorio, el art. 2 expone: “El Poder Ejecutivo (…) promoverá la inmigración de extranjeros cuyas características culturales permitan su adecuada integración en la sociedad argentina”. Al no especificar a quiénes se refiere, este artículo permite implícitamente al Ejecutivo obstruir de manera discrecional el ingreso de quienes no se considere que posean esas características. Pero esta Ley no sólo discrimina en este sentido, sino que además el art. 3 dice que el Ejecutivo “(…) determinará las zonas del interior del país que se consideren prioritarias para el poblamiento (…)”. El establecimiento de zonas bien delimitadas queda aún más marcado en el artículo 19: “La autoridad de migraciones podrá condicionar la permanencia de un extranjero en determinada zona del país, al concederle la autorización de permanencia como ‘temporario’ o ‘transitorio’”, y continúa: “En estos casos los temporarios no podrán residir, ni los transitorios transitar, fuera de ella, sin previa autorización de esa autoridad”. El no cumplimiento de este artículo podría llevar a su expulsión (artículo 16 c).

El artículo 90 de la ley en cuestión establece que la Dirección Nacional de Migraciones (en adelante DNM) será el organismo de aplicación de la misma. A las funciones que un organismo como éste debe desarrollar, se le agrega la de ejercer el poder de policía de los extranjeros, sobrepasando así todo tipo de control judicial y dándole un poder absoluto sobre la cuestión migratoria, por lo que los inmigrantes van a encontrarse sin ninguna posibilidad de defensa en caso de determinarse su expulsión. Así, este artículo viola las garantías constitucionales del debido proceso.

La Ley Videla violaba diferentes normas de la Constitución Nacional y de los Tratados de Derechos Humanos que la misma incorporaba desde su reforma en 1994 y que gozan de jerarquía constitucional. Desconocía dos principios fundantes del sistema jurídico argentino: el derecho a la igualdad y a la no discriminación. Esta Ley otorgaba facultades excesivas a la DNM, que podía allanar lugares donde sospechara que había inmigrantes ilegales. Los artículos 37, 38 y 39 exponen la facultad de la DNM de declarar la ilegalidad o cancelar la permanencia de extranjeros. El artículo 37 dispone: “La autoridad de migración, al constatar la ilegalidad del ingreso o permanencia de un extranjero, podrá conminarlo a hacer abandono del país o disponer su expulsión del territorio de la República (…)”. En el artículo 40 se aclara que “Declarada la expulsión de un extranjero, el Ministerio del Interior o la Dirección Nacional de Migraciones, podrán ordenar su detención mediante resolución fundada, al solo efecto de cumplir aquella”.

Es de destacar la obligación que en numerosos artículos se adjudica a todos los ciudadanos que estuvieran en contacto con inmigrantes ilegales de denunciar dicha situación a la autoridad migratoria, lo cual imposibilitaba el acceso de estos inmigrantes a derechos básicos como la educación, la salud y el trabajo (artículos 35, 103, 104, 105, 106). Esta normativa sirvió para legitimar numerosas prácticas de exclusión social.

Por otro lado, en materia de trabajo, los artículos 28 y 29 prohíben a los residentes “temporarios” y a los “precarios” realizar todo tipo de actividad lucrativa, salvo expresa y excepcional autorización de la DNM. La Ley Nº 25871, por el contrario, establece, dentro de los residentes “transitorios” la categoría de “trabajadores migrantes estacionales”, los cuales están habilitados a ejercer este tipo de actividades. Además, todos los extranjeros que posean residencia “precaria” están también habilitados a trabajar.

En líneas generales se puede observar que la ley en cuestión contiene elementos fuertemente autoritarios y represivos que seguritizan la cuestión migratoria, ya que en ningún artículo se reconocen los derechos de los migrantes como tales y como seres humanos. El objetivo parece ser restringir y controlar el ingreso de extranjeros al país y, más aún, reprimir a quienes se considere que violan los preceptos esbozados en sus líneas. Esta política restrictiva fue profundizada durante los gobiernos democráticos que siguieron a la última dictadura militar, siendo la década del ‘90 la más dura y durante la cual  “(…) la inmigración latinoamericana especialmente sirvió de pretexto para explicar distintas situaciones sociales por las que atravesaba el país y legitimar una serie de medidas económicas enmarcadas en las políticas de ajuste estructural del programa neoliberal que se pretendía consolidar”[17]. Durante el gobierno de Menem (1989-1999), a todo lo dictado por la ley de la dictadura se le sumaron nuevos decretos y políticas que apuntaron a acentuar el control migratorio. A modo de ejemplo, un decreto dictado por el gobierno en 1992 dispone aumentar el control para el otorgamiento de radicaciones, fundamentándose en las nuevas modalidades de la delincuencia internacional, lo que va a contribuir a incrementar el control policial en la temática migratoria. En 1993 se sanciona otra norma que autoriza a la DNM, apoyada por fuerzas de seguridad, a realizar operativos de control para verificar la situación legal de los inmigrantes, y faculta a dicho organismo a expulsar del país a cualquier inmigrante ilegal que sea hallado cometiendo un delito o que no pueda justificar su derecho a la tenencia o posesión del inmueble que habita. En 1994, el Decreto 2771/93 establece los nuevos criterios de admisión, que ahora serán más restrictivos. En 1998, se aprueba el Decreto 1117 del Poder Ejecutivo, que introduce cambios en la reglamentación de la Ley Videla. Entre otras modificaciones, este Decreto exige la existencia de un contrato por escrito como condición esencial para poder ejercer actividades lucrativas de forma legal. Así, la política migratoria no hacía más que prolongar la situación de ilegalidad de los inmigrantes, al exigirles requisitos que eran imposibles de cumplir. Como explica Domenech, durante este período “ (…) el Estado actuaba como productor de ‘ilegalidad’, ya que en lugar de facilitar la radicación en el país, estableció requisitos y exigencias desajustadas a la realidad de buena parte de los inmigrantes, instaurando aún mayores límites en el acceso a los derechos ciudadanos”[18].

Ley N° 25871/04: Deseguritización e inclusión [arriba] 

Luego de la crisis de 2001 hubo un giro muy importante en la retórica del Estado respecto a la inmigración, constituyéndose un punto de inflexión en la historia argentina, ya que se quiebra el bloque político y adquieren protagonismo los sectores populares, con un rol fundamental en el proceso de quiebre del modelo neoliberal. Se adoptará entonces una retórica de la inclusión, basada en el reconocimiento y el respeto de los Derechos Humanos de los migrantes y la adopción de una ciudadanía comunitaria[19]. Además del fin de la Guerra Fría, con su consecuente abandono de la Doctrina de la Seguridad Nacional y el retorno de la democracia, en el proceso de promulgación de la actual ley migratoria fue fundamental el proceso de integración del MERCOSUR.

La actual ley migratoria, promulgada el 21 de Enero de 2004, produjo un giro fundamental en la política migratoria argentina al reconocer a la inmigración como un Derecho Humano. Se comienza así un proceso de deseguritización de la cuestión migratoria, mediante el cual se pretende que la misma deje de ser vista desde la óptica de la seguritización y comience a ser enfrentada utilizando los procedimientos políticos ordinarios.

En primer lugar, la nueva norma fija como primer objetivo dar cumplimiento a los compromisos contraídos por la Nación en materia de Derechos Humanos, integración y movilidad de los migrantes. Así, el mayor avance que la misma introduce en esta materia es lo que explicita el art. N° 4: “El derecho a la migración es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad”. Con esto, no solamente se reconoce por primera vez este derecho, sino que el Estado asume el compromiso de garantizar su cumplimiento. Éste es el puntapié inicial para el paso de una política migratoria de exclusión a otra de inclusión.

La nueva ley comienza con una extensa enumeración de los derechos y libertades de los extranjeros. La incorporación de la integración de los inmigrantes como uno de sus objetivos principales es uno de los mayores progresos de esta ley. El artículo 3 f) plantea entonces como objetivo “Promover la integración en la sociedad argentina de las personas que hayan sido admitidas como residentes permanentes”. Así, los objetivos humanitarios de esta norma contrastan con los persecutorios y represivos de la anterior, garantizando la no discriminación a nivel educativo y sanitario y el acceso igualitario a todos los servicios sociales. Con esto se cumple con lo establecido en el artículo 20 de nuestra Constitución Nacional: “Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano”. La educación y la salud no podrán negárseles a ningún extranjero, cualquiera sea su situación migratoria (artículos 7 y 8). En contraposición, la Ley Videla hacía fundamental la acreditación por parte del migrante de su calidad de residente temporario o permanente para poder ser admitido por cualquier institución (artículo 102). A nivel sanitario se exigía lo mismo, con el agravante de que, en caso de comprobarse la irregularidad del migrante, las instituciones hospitalarias debían comunicarlo a la DNM (artículo 103). Los nuevos artículos 7 y 8, por el contrario, obligan a estas instituciones a brindar al migrante asesoramiento para la regularización de su situación.

Los artículos 61 y 70 exponen el reconocimiento del derecho del migrante al debido proceso en situaciones de detención y expulsión. Esto se opone a la Ley Videla que otorgaba al Ejecutivo y a la DNM el poder absoluto en estas cuestiones. Se incorpora también el principio del control judicial eficaz de los actos administrativos emanados de la autoridad de aplicación, ya que con la nueva normativa el inmigrante, en caso de expulsión, puede interponer recurso administrativo y por vía judicial, con lo cual la detención y expulsión sólo podrán ser decididas por el juez competente. A diferencia de lo expuesto en la Ley Videla, el artículo 61 de la actual ley expone que, al constatarse la irregularidad de un extranjero, en primer lugar la DNM deberá conminarlo a regularizar su situación dentro de un plazo determinado – el anterior artículo 37 establecía su expulsión inmediata -; vencido este plazo, la DNM decretará su expulsión y “(…) dará intervención y actuará como parte ante el Juez o Tribunal con competencia en la materia, a efectos de la revisión de la decisión administrativa de expulsión”. En la ley anterior, la expulsión es realizada directamente por la DNM.

El art. 11 enuncia que el Estado “(…) facilitará la consulta o participación de los extranjeros en las decisiones relativas a la vida pública y a la administración de las comunidades locales donde residan”.

El art. 17 significa un cambio sustancial en lo relativo a la radicación de extranjeros, ya que la Ley Videla apuntaba al control policial de los inmigrantes indocumentados e incluso se dificultaba su regularización. La nueva ley, en cambio, pretende facilitar la regularización.

El papel de la integración regional del MERCOSUR en la formulación de la actual política migratoria argentina [arriba] 

Las migraciones internacionales son una cuestión política, económica, social y cultural de naturaleza interna e internacional de cada país. Pero en las últimas décadas, “(…) esa concepción fue dando lugar a un tratamiento que se vincula más estrechamente a formas de resolución de las cuestiones desde encuadres internacionales, constituyendo su gobernabilidad un desafío para la comunidad internacional y para la política exterior de los países”[20]. Hoy en día se considera que los procesos migratorios internacionales deben ser abarcados desde el contexto internacional[21].

Por otro lado, la integración del Cono Sur no es exclusivamente económica, sino que los recursos humanos son un elemento fundamental de la misma. En palabras de Susana Novick: “El principal objetivo de la integración debería ser el mejoramiento de las condiciones de vida de la población; de allí la importancia que la política migratoria adquiere en este contexto”[22]. En este sentido, el proceso de integración del MERCOSUR va a tener gran influencia en el desarrollo del contenido de la nueva ley, ya que con ésta se pretendió incorporar a la legislación interna los acuerdos alcanzados dentro de ese marco, con lo cual Argentina va a ser pionera dentro de dicho proceso. Así, gran parte del texto de la ley actual se condice directamente con lo expuesto en el “Acuerdo sobre residencia para nacionales de los Estados partes del Mercosur, Bolivia y Chile”, firmado en Diciembre de 2002 a partir de una iniciativa argentina. El artículo 1º de dicho acuerdo establece el derecho de los nacionales de un Estado parte o asociado a obtener residencia legal en el territorio de otro Estado parte o asociado. Argentina incorporó en su legislación interna los derechos reconocidos en dicho acuerdo antes de que el mismo entrara en vigor.

La normativa actual otorga un trato diferenciado a los ciudadanos de los países miembros del MERCOSUR, Chile y Bolivia, a los cuales se incluye dentro de la categoría de residentes temporarios, con autorización para permanecer en el país por dos años prorrogables. La sola acreditación de nacionalidad de un estado parte o asociado y la carencia de antecedentes penales permite obtener la residencia. El art. 28 establece que “Los extranjeros incluidos en Acuerdos o Convenios de Migraciones suscriptos por la República Argentina se regirán por lo dispuesto en los mismos y por esta ley, en el supuesto más favorable para la persona migrante”. Y luego aclara, “El principio de igualdad de trato no se considerará afectado por la posibilidad que tiene el Estado (…) de firmar acuerdos bilaterales de alcance general y parcial, que permitan atender fenómenos específicos (…) ni por la posibilidad de establecer esquemas diferenciados de tratamiento entre los países que con la Argentina forman parte de una región respecto de aquellos que resulten terceros dentro del proceso de regionalización, priorizando las medidas necesarias para el logro del objetivo final de la libre circulación de personas en el MERCOSUR”.

Según Lelio Mármora, “Los encargados de las políticas de relaciones exteriores van a percibir a las migraciones como una herramienta de esas políticas, o bien como una resultante de las relaciones bilaterales o multipolares del Estado”[23]. Teniendo en cuenta que Argentina fue el primer Estado parte en incorporar una legislación de este tipo, se puede considerar que esto fue utilizado, según conceptos de Mármora, como una estrategia de presión[24], con la cual se pretendía impulsar al resto de los estados a adoptar políticas migratorias con beneficios similares respecto a los ciudadanos argentinos. Es necesario tener en cuenta también que la libre movilidad de personas es la principal contraparte social de las políticas económicas que implica un espacio de integración regional. Como explica Mármora, “Por medio de la inserción de la variable migratoria, los países involucrados en el proceso de integración logran la plena utilización de sus recursos humanos a través de la libre movilidad de los mismos entre los diferentes mercados de trabajo transnacionales”[25]. Así, “la libre circulación de personas en un espacio determinado por un conjunto de Estados constituye la finalidad última de todo proceso de integración migratoria”[26].

En 2006, basándose en los acuerdos firmados en el marco del MERCOSUR, se implementa el Programa Patria Grande, dirigido a inmigrantes provenientes de países partes y asociados de este proceso de integración ingresados al país antes del 17 de Abril de 2006, a quienes se da la posibilidad de obtener, de manera simplificada, una radicación temporaria por el plazo de dos años. Luego de ese plazo, se podría optar por una radicación temporaria, previa acreditación de medios de vida lícitos. Para los inmigrantes que ingresaran a partir de Abril de 2006 comenzaría a tener vigencia el criterio de la nacionalidad previsto en la Ley (artículo 23 inc. l). De acuerdo a Domenech, “La política migratoria actual busca extender la noción de ciudadanía, acotada generalmente a los nacionales de una única unidad estatal, a los Estados Partes y Asociados del Mercosur. Esta idea de ‘ciudadanía comunitaria’ se refleja en la expresión de ‘Patria Grande’”[27].

La nueva política migratoria argentina está relacionada también con el nuevo concepto de ciudadanía. Ésta tiene dos manifestaciones básicas: en primer lugar, la ciudadanía formal, definida en base a la pertenencia a un estado, es decir, a la nacionalidad; por otro lado, la ciudadanía sustantiva, que significa tener derechos y ser capaz de ejercerlos en forma independiente de la nacionalidad, por lo que el Estado de pertenencia puede no ser el único espacio donde ésta se localiza[28]. El ejercicio de esta última es lo que persiguen en última instancia las políticas públicas de circulación de personas en el MERCOSUR[29].

Podemos decir entonces que el cambio fundamental a partir de la sanción de la Ley Nº 25.871 fue el tratamiento de la cuestión migratoria en base a conceptos de Derechos Humanos e integración regional, pasando de una política de promoción y fomento en función de una estrategia de población y desarrollo a otra cuyo objetivo principal es la regularización.

Conclusiones [arriba] 

La cuestión migratoria en Argentina ha sido seguritizada durante el periodo de vigencia de la Ley Videla de 1981 y luego ha pasado por un claro proceso de deseguritización comenzado con la promulgación de la Ley N° 25.871/04, que va a fundamentar la política migratoria de regularización e integración que será desarrollada a partir de la misma. Esto tuvo que ver con un cambio no solamente en el contexto nacional debido a la llegada de la democracia en 1983 y la crisis de 2001, sino también en el internacional - debido al fin de la Guerra Fría y el abandono de la doctrina de la seguridad nacional - y el regional - por el proceso de integración del MERCOSUR..

La implicancia fundamental de la deseguritización es que las migraciones dejan de ser vistas como amenaza existencial a la seguridad del Estado y de la sociedad y comienzan a ser tratadas con herramientas que respondan a los procedimientos políticos tradicionales. La nueva política migratoria argentina, como ya explicamos, está íntimamente relacionada a la política de integración regional la cual, por otro lado y de acuerdo a Domenech, no desconoce el tema de la seguridad. Como él mismo explica, “(…) uno de los fundamentos del programa de regularización se erige sobre aspectos relativos al control de las fronteras y del territorio”[30]. Así, “Documentar a los inmigrantes y por ende poder saber quién está en el territorio es mejor desde el punto de vista de la seguridad”[31]. Paradójicamente, esta nueva ley, sin criminalizar a los inmigrantes, respetando sus derechos y promoviendo su regularización e integración, permitiría a la vez un mejor control en cuanto a seguridad estatal. Por el contrario, las leyes y políticas restrictivas dificultan la regularización de los inmigrantes, perpetuando su irregularidad y teniendo así un efecto contraproducente en relación a la seguridad estatal. Más allá de la cuestión de la seguridad, este tipo de políticas no logran tampoco su objetivo de frenar la inmigración, porque las fronteras naturales de nuestro país, como las de tantos otros, son fáciles de cruzar. Lo único que se logra con una política restrictiva y persecutoria es que quienes ingresen se conviertan en ilegales; es decir, en mano de obra barata, condenada a trabajar en las peores condiciones.

Más allá del proceso de deseguritizacion y sus fundamentos, consideramos que la sanción de la actual ley migratoria argentina fue posible gracias a la comprensión, sobre todo dentro del marco del MERCOSUR, de lo explicado por Mármora:

“En un mundo cada vez más interdependiente, ni la economía, ni las comunicaciones, ni el medio ambiente pueden ser sostenibles en espacios nacionales cerrados. Tampoco las migraciones. No hay desarrollo sostenible sin desarrollo humano. No hay desarrollo humano sin libertad humana. No hay libertad humana si las fronteras no logran transformarse, de barreras en puntos de convergencia e integración”[32].

Pero si bien la legislación ya no los discrimina negativamente, los inmigrantes provenientes de países limítrofes siguen siendo objeto, aunque en menor medida, de un prejuicio de tipo social, que se expresa en un clasismo, según el término utilizado por Mármora, el cual surge cuando el extranjero es de una clase inferior a la del portador del prejuicio, despreciado por su origen o condición social y, por lo tanto, sujeto de abuso sin complejos de culpa. Más preocupante todavía es que algunos sectores políticos aún hoy sigan apelando a la xenofobia para depositar en los inmigrantes la responsabilidad por las fallas de las políticas desarrolladas por ellos mismos. La percepción de lo “indeseable” en los inmigrantes latinoamericanos todavía perdura en el imaginario colectivo argentino. Es muy significativo el poder apreciar cómo esta percepción varía según el contexto económico y social imperante. En la actualidad, por ejemplo, la crisis de seguridad en la Argentina debido al aumento desmedido del narcotráfico y los crímenes y delitos comunes está haciendo que comience a aumentar la atención que, en relación a esto, se pone sobre los inmigrantes. Progresivamente están comenzando a proliferar los discursos políticos que promueven la expulsión de los inmigrantes que delinquen en el país. Pero no es de extrañar que esto suceda en un momento de crisis generalizada a nivel político, económico y social, donde los inmigrantes indeseados sirven como chivos expiatorios. Es importante entonces  desacreditar aquellas opiniones que expresan que las migraciones incrementan la desocupación y saturan los servicios públicos, de salud y educación de los países receptores. Por el contrario, como explica Mármora, “(…) las evidencias empíricas demuestran que los inmigrantes no constituyen competencia para los nativos en los mercados de trabajo de los países receptores. En realidad, su aporte en general es superior al uso que éstos hacen de los servicios”[33]. En Argentina, la inserción laboral de los migrantes es complementaria y adicional a la de los nativos, incorporándose a espacios laborales abandonados por la población nacional[34].

Nuestra actual ley migratoria es pionera en su tipo dentro de la región. Esto se debe a que Argentina fue la primera en ratificar el “Acuerdo sobre residencia para nacionales de estados partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile” y luego también fue la primera en incorporar en su legislación lo tratado en dicho acuerdo, incluso antes de que el mismo entrara en vigor, lo cual sucedió recién en 2008 con la ratificación de Paraguay.

La incorporación de ciertos derechos de los migrantes a la nueva normativa argentina está íntimamente relacionada a la necesidad de poner en práctica los acuerdos de libre movilidad asumidos en el marco del MERCOSUR, y sirven a la vez para darles a éstos un mayor impulso, movilizando al resto de los países de la región a hacer lo mismo. El rol de nuestro país va a ser fundamental para la consecución de la ansiada ciudadanía comunitaria, dando impulso a una profundización de la integración dentro de este proceso.

En síntesis, La Ley Nº 25.8717/04 es un ejemplo a seguir a nivel mundial, que contribuye a mantener la posición de la Argentina en un status superior en lo referido al respeto tanto de los Derechos Humanos como de los compromisos asumidos en el marco del proceso de integración regional.

Bibliografía [arriba] 

- DOMENECH, Eduardo (2007). “La agenda política sobre migraciones en América del Sur: el caso de la Argentina”, en Revue Européenne des Migrations Internationales, París.

- HURRELL, Andrew (1998). “Seguridad y violencia en América Latina: un análisis conceptual”, en Foro Internacional,  N 38, México D.F.:El Colegio de México

- MÁRMORA, Lelio. “Las políticas de migraciones internacionales”. Buenos Aires: O.I.M. - Paidós, 2004

- NOVICK, Susana (1997). “Políticas inmigratorias en la Argentina”, en Oteiza, Enrique; Novick, Susana y Aruj, Roberto. Inmigración y Discriminación Políticas y Discursos. Buenos Aires: Grupo Editor Universitario.

- NOVICK, Susana (2005). “La reciente política migratoria argentina en el marco del Mercosur”, en: NOVICK, Susana, HENER, Alejandro, DALLE, Pablo, compiladores. El proceso de integración Mercosur: de las políticas migratorias y de seguridad a las trayectorias de los inmigrantes. Buenos Aires: Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

- OROZCO, Gabriel (2006). “El aporte de la Escuela de Copenhague a los estudios de seguridad”, en Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, Año 20.

- OROZCO, Gabriel (2006). “El concepto de la seguridad en la Teoría de las Relaciones Internacionales”, en Revista CIDOB d’Afers Internacionals, N° 72.

- PEREZ VICHICH, Nora (2009). “Las políticas públicas migratorias como fuente de ciudadanía en el MERCOSUR”, en Revista Población, Año 2.

- PERNI, Orietta (2001). “Migraciones y Seguridad Societal en el área mediterránea”, en Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona,  Nº94.

- WAEVER, Ole (1996). “Securitization and desecuritization”, en: Ronnie D. Lipschitz, compilador. On Security. Nueva York: Columbia University Press.

Notas [arriba] 

[1] OROZCO, Gabriel (2006). “El concepto de seguridad en la Teoría de las Relaciones Internacionales”., en Revista CIDOB d’Afers Internacionals, N° 72. Pág. 162
[2] Ibídem. Pág. 164
[3] PERNI, Orietta (2001). “Migraciones y Seguridad Societal en el área mediterránea”, en Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales [revista en línea], Universidad de Barcelona, N° 94. Pág. 3
[4] PERNI, Orietta (2001). “Migraciones y Seguridad Societal en el área mediterránea”, en Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales [revista en línea], Universidad de Barcelona, N° 94. Pág. 3
[5] OROZCO, Gabriel. “El aporte de la Escuela de Copenhague a los estudios de Seguridad”, en Revista Fuerzas Armadas y Seguridad, Año 20, N° 1, Pág. 145
[6] WAEVER, O. Op. Cit. Pág. 26
[7] MÁRMORA, Lelio (2004). “Las políticas de migraciones internacionales”. Buenos Aires: O.I.M. – Paidós. Pág. 53
[8] NOVICK, Susana (1996). “Políticas migratorias en Argentina”. En Oteiza, Enrique; Novick, Susana y Aruj, Roberto. Inmigración y Discriminación Políticas y Discursos. Buenos Aires: Grupo Editor Universitario. Pág. 6.
[9] Ibídem
[10] MARMORA, L.: Op. Cit. Pág. 49
[11] Ibídem
[12] Ibídem
[13] La Ley N° 817 de Inmigración y Colonización o Ley Avellaneda fue promulgada en 1878, y formulaba una clara política de puertas abiertas. Esta ley fue promulgada en un período que se caracterizó por el fomento de la migración europea, motivo por el cual la imagen del inmigrante europeo se asociaba en ella al progreso y la civilización de la nación.
[14] DOMENECH, Eduardo (2006). “La agenda política sobre migraciones en América del Sur: el caso de la Argentina”, en Revue Européenne des Migrations Internationales, París. Pág. 5
[15] HURRELL, Andrew (1998). “Seguridad y violencia en América Latina: un análisis conceptual”, en Foro Internacional,  N 38, México D.F.:El Colegio de México. Pág. 24
[16] Ibídem
[17] Ibídem
[18] Ibídem
[19] Ibídem
[20] PEREZ VICHICH, Nora (2009). “Las políticas públicas migratorias como fuente de ciudadanía en el MERCOSUR”, en Revista Población, Año 2, N° 3. Pág. 43
[21] Ibídem
[22] NOVICK, Susana (2005). “La reciente política migratoria argentina en el marco del Mercosur”, en: NOVICK, Susana, HENER, Alejandro, DALLE, Pablo, compiladores. El proceso de integración Mercosur: de las políticas migratorias y de seguridad a las trayectorias de los inmigrantes. Buenos Aires: Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Pág. 42
[23] MÁRMORA, L.: Op. Cit. Pág. 56
[24] Ibídem. Pág. 164
[25] MÁRMORA, L. Op. Cit. Pág. 267
[26] Ibídem
[27] DOMENECH, Eduardo. Op. Cit. Pág. 10
[28] PEREZ VICHICH, N.: Op. Cit. Pág. 44
[29] PEREZ VICHICH, N.: Op. Cit. Pág. 44
[30] DOMENECH, E.: Op. Cit. Pág 11
[31] DOMENECH, E.: Op. Cit. Pág 11
[32] MÁRMORA, L. Op. Cit. Pag. 128
[33] MÁRMORA, L.: Op. Cit. Pág. 28
[34] Organización Internacional de las Migraciones. Perfil Migratorio de Argentina 2008. Buenos Aires, 2008. Pág. 10