Lombardo, Valeria Analía 14-05-2021 - La Aeronáutica y el cambio climático. Reconocer lo que hay y allanar el camino para lo que viene 29-10-2020 - La importancia de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH). La cuenca hidrográfica como unidad de gestión descentralizada 19-06-2020 - La aeronáutica y la salud. Una nueva perspectiva
Este trabajo plantea la posibilidad de mejorar la toma de decisiones sobre el desarrollo de actividades o proyectos en una región determinada, en función de un marco de gestión sistémico, basado en el entorno y relacionado con la dinámica del agua.
Se enfoca en un sistema de cuencas endorreicas (donde el agua sólo puede salir por evaporación, o infiltrarse a acuíferos) en un ambiente extremo, como es la Puna (región del noroeste argentino), con disponibilidad de valiosos recursos minerales, paisajes imponentes y muy baja densidad de población, pero de una estrecha vinculación con su entorno.
Se propone el uso de las herramientas de Ordenamiento Territorial y Evaluación Ambiental Estratégica como complemento a la práctica actual de Estudio de Impacto Ambiental, y dentro del marco normativo de la Nación y las Provincias. Específicamente se plantea a la Gestión Integral de Recursos Hídricos como un marco de OT para las cuencas endorreicas que definen los diferentes subsistemas en la Puna.
Creemos que esto ofrece un elemento concreto que puede ayudar al desarrollo de la región, buscando que éste siga un camino racional y sensible con su entorno, que tiene que avanzar por lo menos al mismo ritmo que los marcos legales amplios que, de otra manera, muestran grandes inconvenientes (y consumen muchos recursos desde el Estado) para llegar a ser reglamentados e implementados.
Se propone, de esta manera, ir desde lo particular a lo general, tomando como referencia las leyes y normas de presupuestos mínimos que ya existen (como la Ley de Medio Ambiente y la Ley General de Aguas) y tratando de avanzar en la implementación, desde referencias de sistemas definidos con criterios naturales y ambientales (las cuencas, en este caso).
2. Las Cuencas Endorreicas del Noroeste Argentino [arriba]
La Argentina tiene más de 100 cuencas hídricas, destacándose al noroeste del país un sistema de cuencas cerradas, donde el agua sólo puede salir por evaporación o por infiltración a aguas subterráneas (acuíferos). Estas cuencas endorreicas se marcan en la figura 1, donde también puede verse que el sistema consta de más de 25 cuencas endorreicas, dentro de una región conocida como el Altiplano - Puna.
Figura 1: mapa de cuencas hídricas - Fuente: Secretaría de Recursos Hídricos y elaboración propia
La Puna posee condiciones climáticas y geográficas extremas: altitud de más de 3.200 m.s.n.m, escasas precipitaciones, intensa radiación solar y elevadas evaporación y fluctuaciones térmicas. Estas condiciones climáticas hiperáridas dan lugar a la formación de lagunas salinas, semi-salinas y salares, normalmente en las áreas de menor elevación de la cuenca, que son deposiciones de sedimentos y sales cristalizadas desde la muy alta salinidad de las aguas que confluyen en éstos. Las salmueras (agua con alto contenido de sales disueltas) contenidas en estos depósitos son ricas en productos de interés, como ser litio (de demanda creciente por su uso en baterías, uno de los elementos clave para combatir el cambio climático), boro (usado en vidrios, cerámicas, fibras), potasio (necesario en fertilizantes y en sales especiales para sistemas de generación de energía renovable), sulfatos (uso en detergentes e industria papelera).
La figura 2 muestra la foto de un salar de La Puna y su entorno.
Figura 2: foto de un salar en la Puna Argentina - Imagen propia
El agua que entra en la cuenca por precipitaciones (nieve y lluvia) sufre transformaciones espaciales y químicas a medida que avanza dentro de la cuenca. Parte se evapora, parte se infiltra hacia acuíferos, y otra parte alcanza las lagunas, salinas y/o salares, donde continúa transformándose químicamente (llega a ser 10 veces más salina que el agua de mar), para después evaporarse desde el salar o almacenarse en acuíferos. La figura 3 muestra un esquema de lo descripto anteriormente.
Figura 3: esquema de balance hídrico de un salar - Fuente: SQM, 2017
La Puna presenta una combinación única de vulcanismo y clima hiperárido, que resulta en una notable riqueza mineral en la región, lo que constituye uno de los elementos de desarrollo posibles en la zona. Estos sistemas son, además, áreas de gran diversidad geológica y biológica, y proporcionan notables y diversos servicios físicos, económicos, sociales e intangibles a las personas que habitan en el área.
En las cuencas endorreicas puede (y suele) haber una interacción entre las aguas superficiales y las subterráneas, interacción que es mayor y más compleja cuanto más desértica sean las condiciones. Estas interacciones pueden ser de numerosos tipos y cambian en el tiempo en función del tipo y grado de vinculación entre aguas superficiales y subterráneas, y del tamaño de los acuíferos asociados. Esto es justamente lo que hace que cada salar y cada cuenca endorreica en la que está, sea único en cuanto a sus características y su dinámica.
El conocimiento de estos sistemas requiere estudios locales de detalle y de las características y actividades en la cuenca y en los acuíferos con los que se relaciona. Estos estudios son costosos y extensos en el tiempo, pero son fundamentales para lograr una comprensión del sistema y su dinámica.
Los sistemas hídricos evolucionan naturalmente, y de esta manera “su gestión requiere una visión dinámica en lugar de la estática (conservacionista) que en muchas ocasiones adoptan las autoridades y la sociedad”. Para el caso de las cuencas endorreicas de la Puna, es preciso lograr que las actividades / propuestas se lleven adelante “de manera racional y sostenible, analizando el sistema en sus dimensiones hidro-geo-químicas”.[3]
3. Herramientas de Control y Gestión Ambiental [arriba]
La herramienta más difundida para el análisis de impacto ambiental de una actividad es el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), que es una metodología para el estudio de los riesgos potenciales, su criticidad, y acciones necesarias para mitigar impactos. Son los promotores de los proyectos en cuestión (en su mayoría, del sector privado) los que se encargan de la preparación y presentación del EIA, generalmente con la asistencia de consultores o especialistas que toman conocimiento de la actividad en cuestión, estudian el entorno donde se propone realizar, analizan la interacción en términos de influentes y efluentes, y llevan adelante estudios de impacto tanto cuantitativos como cualitativos.
Una de las actividades más importantes en las cuencas endorreicas de la Puna son las actividades mineras[4]. Existen guías donde se especifican los requisitos para la presentación de los EIA en el caso de los proyectos mineros, y se listan los requerimientos para las diferentes etapas del desarrollo de un proyecto minero: prospección, exploración, exploración avanzada, extracción y beneficio de minerales. En algunas provincias, uno de los requisitos es el acuerdo de una audiencia en el que se presenta el proyecto y los trabajos propuestos a representantes de diferentes organismos del Estado, comunidades, ámbito académico y sindicatos involucrados[5].
El EIA es una herramienta conocida, versátil y útil, pero tiene una restriccion de alcance porque se enfoca en proyectos/iniciativas puntuales, y, por otro lado, puede tener conflicto de intereses porque la lleva adelante la parte promotora. También existen diferencias en los horizontes temporales de los proyectos en estudio con los recursos sobre los que estos proyectos estan basados: los proyectos tienen horizontes temporales relacionados con los resultados económicos o políticos, mientras que los recursos tienen horizontes temporales mayores o mucho mayores relacionados con su posibilidad de regeneración, la perdida de disponibilidad en el caso de los no renovables y el impacto acumulativo que pueden generar cuando el medio ambiente no es capaz de absorver los cambios introducidos manteniendo las condiciones iniciales. Adicionalmente, no resulta fácil acceder a toda la información de los EIA u otra información sobre estudios hídricos, aunque debería ser pública[6].
Para trabajar sobre las restricciones indicadas antes, existe la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), que es un instrumento que sirve para planificar políticas, planes y programas (PPP, entendiendo a la Política como una dirección general para la toma de decisiones, el Plan como una estratégia para implementar la política, y el Programa como la agenda de elementos para llevar adelante la implementación) buscando tener una base más completa para la toma de decisiones en cuanto a las actividades de desarrollo. Luego, el EIA es un instrumento específico a nivel proyecto (entendido como la organización de recursos para lograr un objetivo determinado)[7]. Las figuras 5 y 6 resumen las características y coordinación de EAE y EIA.
Figura 5: principales características de EAE y EIA - Fuente: Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Figura 6: coordinación de EAE y EIA - Elaboración propia
Si bien la EAE (estudio estratégico del sistema en el que se encuentran recursos potencialmente explotables para definir limitaciones y condiciones generales) apareció despues del EIA en realidad deberia ser un paso previo porque te permite tener un marco general con una visión más sistémica del efecto agregado potencial de la actividad en estudio en un sistema dado.
En la elaboración del EAE hay que considerar que las 3 dimensiones (económica, social y ecológica) deben abordarse con el mismo nivel de sensibilidad, compromiso, información y criterio, aunque su peso ponderado pueda variar en cada caso (lo cual vendrá indicado por el nivel Político).
Complementar EIA con EAE implica mover el foco del estudio desde la funcionalidad interna de los planes y programas, a las relaciones de éstos con el entorno en en que pretenden desarrollarse, en el que los objetivos económicos, sociales y ambientales puedan ser balanceados: más que buscar entender y explicar un “impacto” de la actividad en el entorno, se buscan y analizan alternativas, con una dinámica de “diálogo”, en las que la integración de una actividad en el entorno sea para mejorar, o al menos no empeorar, las dimensiones económica, social y ambiental.
De esta manera quedan definidas 3 cuestiones básicas de una buena integración ambiental: buscar las actividades/propuestas razonables o prioritarias desde su interacción con el entorno, localizar las mismas en coherencia con el entorno (capacidad de acogida de efluentes, integrarse con otras actividades pre-existentes), y buscar que el desarrollo de aquellas garantice la sostenibilidad en cuanto a la interacción con los recursos y capacidades del entorno (comportamiento ambiental sensible). Por “razonables” se entiende que son generados por necesidades verdaderas, considerando los recursos disponibles y sus capacidades, con apertura para buscar mejores alternativas en cuanto a localización, y poniendo al menos en igualdad de condiciones al ámbito o entorno con las actividades/propuestas, primero viendo las de caráter endógeno, por sobre las demandadas o impuestas por agentes externos. Por “localización coherente” y “comportamiento ambiental sensible” se entiende que las actividades humanas se relacionan con el entorno como si fueran un organismo que consume, ocupa espacio y emite residuos, para lo que requiere recursos, soporte físico y absorción de sus emisiones.
Respecto de las propuestas sobre planes y programas (PP), es muy importante dejar claro que hacer, pero también que no hacer. Y desde aquí se desprenden tres tipos de medidas: la de regulación y control (que se implementan a través de normativas, y otros instrumentos legales), la de intervención o acción positiva (que se implementan a través de programas, proyectos o acciones puntuales) y las de gestión (que dan forma al sistema de gestión y sus instrumentos de control y seguimiento).
El EIA puede tener un alto grado de complejidad, y el esfuerzo para realizar un estudio exhaustivo puede ser muy elevado. Adicionalmente la parte interesada en desarrollar un proyecto es normalmente la que más y mejor información tiene (aunque no necesariamente la comparte[8]). Sin embargo, esto no tiene que ser impedimento para promover el mayor y mejor uso de las metodologías EAE y EIA buscando mejorar el balance entre desarrollo económico y mayor calidad de vida con mejor distribución, y mínimo efecto negativo para que las generaciones futuras de todo el planeta puedan satisfacer sus propias necesidades.
Otra herramienta para tener en cuenta es el Ordenamiento Territorial (OT), que analiza el conjunto de la actividad socioeconómica en un cierto espácio geográfico (no sólo sobre la tierra sino también subsuelo y sobresuelo, tanto de manera estática como dinámica). El OT es una expresión espacial del tipo de desarrollo que busca una coherencia (en diferentes dimensiones) de los elementos físicos con el entorno, mediante el balance entre el racional de producción basado en maximizar resultados y beneficio económico, con los posibles efectos sobre el avance desordenado sobre el territorio y los recursos naturales, dejándolos más vulnerables a eventos potencialmente catastróficos en el futuro (además de que el recurso necesario para corregir es siempre mayor que el de prevenir). Y lo hace basándose en información científica, formal y organizada, analizada desde el punto de vista del entorno, y utilizando metodologías formales para estudiar casos, escenarios y alternativas.
Los indicadores de “huella ecológica” o “ambiental”[9], que buscan evaluar la sustentabilidad desde el plano territorial y de los recursos, están relacionados con OT, aunque es común que se encaren de manera parcial, o sub-óptima: cuando no surgen desde un análisis completo y formal como es el de OT, suelen ser incompletos en información, pudiendo ser también fácilmente manipulables.
La idea de OT en una unidad geográfica y con un determinado contexto exterior, se puede representar con un modelo de tres elementos:
i) las actividades humanas que soportan el desarrollo: son tanto las existentes como las expectantes en función de los recursos disponibles, su localización y las oportunidades correspondientes, y la demanda[10]; no sólo de carácter endógeno sino también exógeno.
ii) su localización en el espacio, en función de los influentes, efluentes y espacio, en relación con el medio físico; su adecuación a la “lectura” de medio físico como capacidad de acogida de las diferentes funciones ambientales, la optimización de funcionalidad del conjunto, la posibilidad de uso múltiple de espacio y la coherencia de los elementos físicos en su entorno[11].
iii) la regulación de su comportamiento: se trata de lograr una gestión respetuosa con el entorno en términos de las vinculaciones de las actividades y elementos físicos con aquel (influentes, efluentes y espacio que utilizan), teniendo en cuenta tasas de renovación de recursos renovables, ritmos racionales para no renovables, y no superar la capacidad de asimilación de carga crítica (la concentración máxima a partir de la cual se producen impactos significativos en los ecosistemas, seres vivos o patrimonio existente) de los vectores ambientales. Implica un conocimiento de los canales por los que circulan los flujos de relación en el sistema (infraestructura, comunicaciones).
4. Aplicación en las Cuencas Endorreicas de la Puna [arriba]
4.1. La Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH)
Se define a la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) como “un proceso que promueve el desarrollo coordinado y la gestión de agua, territorio y recursos relacionados para maximizar el resultado económico y el bienestar social de manera equitativa sin comprometer la sostenibilidad del ecosistema”[12]. Propone un enfoque sistémico, inclusivo e integrado para gestionar un recurso tan valioso como el agua.
La GIRH es un proceso dinámico y complejo, que debe trabajarse desde múltiples disciplinas con un enfoque sistémico, y requiere de la participación activa de diversos sectores de la sociedad para trabajar de manera equilibrada sobre las dimensiones económica, ambiental y social.
La GIRH se basa en elementos de la naturaleza del sistema de cuenca y su ciclo hidrológico, y requiere un horizonte de gestión amplio. A diferencia de elementos definidos por convenciones sociales y políticas, que pueden tener una extensión diferente, y normalmente trabajan plazos cortos.
Uno de los elementos clave para una correcta GIRH es la información, tanto su cantidad como su calidad, su correcto registro y organización. Aquí juegan un rol clave las actividades económicas, ya que utilizan información para medir el desempeño de sus procesos y tomar decisiones. La figura 4 esquematiza un modelo de GIRH.
Figura 4: esquema de un modelo de GIRH - Fuente: Diplomado de GIRH, CATHALAC
4.2. La GIRH para Ordenamiento Territorial
Tomando a una cuenca endorreica como sistema de análisis, es posible ver que la GIRH ofrece un marco para llevar adelante análisis como los que se hacen en un OT. Desde la figura 1, la figura 5 muestra más en detalle una de las cuencas endorreicas de la Puna (la cuenca de Rincón), que abarca territorio de las provincias de Salta y Jujuy, y también de otro país (Chile). Pueden verse en esta cuenca elementos de infraestructura (rutas, caminos, línea de energía eléctrica, línea de ferrocarril, gasoducto), de población (localidades, asentamientos), de actividades económicas (exploración, planta de producción de litio, canteras) y otros elementos (área de disposición de residuos urbanos, paso fronterizo, estación de ferrocarril).
Figura 5: cuenca del Salar del Rincón y algunos elementos del sistema - Elaboración propia
Varias organizaciones (empresas, institutos, universidades) han llevado adelante diversidad de estudios y relevamiento de datos que podrían permitir tener una primera descripción del sistema en cuanto a sus parámetros hídricos, geológicos y químicos, que son determinantes para la caracterización del sistema. Lamentablemente la disponibilidad y el acceso a esa información no es simple como debería serlo. Estos estudios llevan asociado un costo importante, y mucho tiempo, necesario para poder tener información de los diversos momentos por los que evoluciona el sistema.
Además de la dinámica propia de los sistemas, es importante tener en cuenta a los avances de la tecnología como factor modificante, ya que su evolución también podrá generar ajustes en las relaciones entre actividades / propuestas y el entorno.
Cabe destacar, en este punto, la importancia de las primeras etapas de un proyecto minero, que son las de prospección y exploración de recursos naturales (en particular, recursos mineros y agua), en cuanto a la generación de información e instalación de instrumentos de medición y registro. Esto es valioso en sí mismo, y no sólo para el posible desarrollo del proyecto minero, sino también para las autoridades de los Estados y para la sociedad en general (y las comunidades locales en particular). Queda clara la oportunidad de mejorar la coordinación entre Empresas, Estado y Comunidad para lograr el mayor y mejor aprovechamiento de la información que se genera, que es determinante para elaborar una correcta caracterización del sistema, y poder tomar decisiones de manera más completa.
En línea con lo anterior, encarar el análisis de una cuenca hídrica con una metodología como GIRH demanda que los principales actores (Empresas, Estado y Comunidad) eleven su nivel de involucramiento y coordinación, y pasar de “informar” a “dialogar” de manera activa.
Se puede mejorar el nivel de la interacción entre los agentes que participan en la dinámica del sistema, mediante un Proceso Colaborativo. Este proceso se basa en los principios de transparencia (compartir toda la información relevante en la mesa de diálogo; con buena fe y sin dobles intenciones), confidencialidad (respetar la privacidad de las partes), autonomía de la voluntad (asume la plena libertad de las partes), interdisciplinariedad (todos trabajan en equipo para diseñar una solución ganar-ganar y acuden a expertos que asesoran de manera neutral) y exclusión (los abogados que participan se excluyen de iniciar y participar en acciones judiciales que pudieran surgir de no ser efectivo este proceso colaborativo). Este tipo de procesos requiere de profesionales calificados; está en vía de desarrollo en Latinoamérica, y puede ser una herramienta en la gestión de los procesos de participación ambiental, para solucionar posibles conflictos o incluso anticiparse a éstos.[13]
También se visualiza más claramente la importancia de los sistemas de información hidrológica, la calidad de la información (toma de datos, sistemas de gestión, laboratorios de análisis y control, capacidades y habilidades de los técnicos y profesionales, etc.) y el valor que puede aportar el trabajo en equipos multidisciplinarios.
Trabajando en el marco de GIRH, pueden usarse las herramientas de OT para sub-dividir el sistema en Unidades Ambientales en las que se indican diferentes tipos de usos (partiendo sobre las actividades y proyectos pre-existentes), y sobre las que es posible hacer una valoración en dimensiones pre-definidas, así como evaluar la capacidad de acogida. Se pueden entonces hacer análisis diversos y propuestas de uso del territorio y sus recursos de manera integral.
Como referencia, en Chile se realizó un Modelo Hidrogeológico Conceptual Integrado sobre una cuenca endorreica (cuenca de Atacama), donde existen diversas actividades sociales y de producción y se ha logrado recabar una importante cantidad de datos, y llevado adelante varios tipos de estudios sobre la dinámica del sistema. El trabajo presenta tres etapas:
i) revisión y Análisis de los antecedentes;
ii) análisis hidrológico, hidrogeológico e hidroquímico, y estudio de la dinámica de la cuenca; y
iii) construcción del Modelo Conceptual. Para el desarrollo de los trabajos, se sub-dividió a la cuenca en Unidades Hidrogeológicas, se analizaron de manera específica los diferentes acuíferos y las aguas de distinta composición (desde agua dulce hasta salmuera saturada, que es aproximadamente 10 veces más salina que el agua de mar), para analizar finalmente las direcciones de flujo y los esquemas de recarga.
Es importante destacar una serie de elementos:
- La colaboración interdisciplinaria: trabajaron profesionales de geología regional y local, geomorfología, meteorología, hidrología, geofísica, hidrogeología, hidro-geo-química, isotopía, balance hídrico, modelización, legal, ambiental, sociólogos, antropólogos.
- La importancia de la información abierta y completa, en gran parte provista por las empresas que han trabajado y trabajan en la cuenca.
- La comprensión del carácter dinámico del sistema y la importancia de mantener “vivo” el estudio, que además puede seguir mejorando a medida que se genera nueva información.
El modelo permite identificar el impacto acumulativo de los diferentes procesos, tanto naturales como antropogénicos, sobre los diferentes elementos que hacen a la dinámica del sistema, y fundamentalmente el impacto en el almacenamiento.
Es importante recordar que la normativa en relación al medio ambiente y el agua abarca a distintas materias y disciplinas jurídicas. Como se verá, la normativa aplicable en materia de recursos hídricos es profusa y se encuentra dispersa en los distintos niveles de gobierno. Para el caso de las cuencas endorreicas de la Puna donde haya salares, es necesario tener en cuenta también la normativa relacionada con los recursos minerales[14]. Sin perjuicio de ser materias preeminentemente locales y por tanto normadas por las Provincias y sujetas a la jurisdicción de los poderes judiciales provinciales, existen numerosas facultades concurrentes con la Nación e importantes atribuciones delegadas al Estado federal.
Originariamente la Constitución Nacional contemplaba únicamente aquellos aspectos del agua vinculados a la libre navegación de sus cursos, y se confirieron facultades al Congreso de la Nación para el dictado de los denominados Códigos de Fondo, en los cuales el recurso agua es regulado de acuerdo a la especialidad de cada materia (penal, minera, civil, etc.). Asimismo, la Constitución Nacional precisa la distribución de competencias entre los diversos niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal). Adoptando un sistema republicano y federal, determinó que las provincias conservasen todo el poder no delegado a la Nación. De este modo, al ser el agua un recurso cuya jurisdicción (entendida ésta como la facultad de para dictar normas que la regulen) no ha sido delegada por las provincias a la Nación (salvo en lo que respecta a los códigos de fondo), éstas han sancionado numerosas leyes de aguas o códigos especializados en ejercicio de sus potestades.
En la reforma de 1994 se incorpora a la Constitución el nuevo paradigma referido a la sustentabilidad del desarrollo y la protección ambiental e incluyó expresamente el derecho al goce de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano. Además introdujo un concepto novedoso en lo que respecta a la distribución de competencias en materia ambiental: la facultad otorgada al Congreso Nacional para el dictado de normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental, encomendando a las provincias la complementación de aquellas, sin que por ello se alteren las jurisdicciones locales, lo que resulta crucial en la regulación de los recursos naturales.
La Ley General del Ambiente (N° 25.675) brinda el marco para una gestión sustentable y adecuada del ambiente, al cual deben integrarse y ajustarse progresivamente las diversas políticas que se engloban en la sustentabilidad del desarrollo. La norma determina objetivos, principios e instrumentos de la política ambiental, y provee el andamiaje institucional básico sobre el cual deben sancionarse e interpretarse las leyes sectoriales de presupuestos mínimos[15],[16].
Las leyes de presupuestos mínimos consideran una concepcion amplia (no sólo sobre sistemas naturales sino también los culturales), y son de carácter preventivo (plantea tomar todas las medidas para prevenir efectos negativos que pudieran afectar al ambiente) y precautorio (cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certezas o pruebas no debe ser motivo para demorar la acción). Se debe entender que esto no pretende atentar contra el progreso, sino buscar que sea sustentable y que perdure para las generaciones futuras.
La Ley de Gestión Ambiental de Aguas (N° 25.688 del 2002), estableció los presupuestos mínimos para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional. Esta norma presenta importantes definiciones y mecanismos para la gestión de los recursos hídricos, y reconoce a las cuencas hídricas como unidad de gestión de los recursos hídricos. En consecuencia, dispone la creación de Comités de Cuenca para colaborar en la gestión de aquellas interjurisdiccionales y determina la obligación, en algunos casos, de contar con sus permisos para la utilización del agua[17].
Esta ley define “aguas” y “cuenca hídrica superficial”, pero menciona cuencas “endorreicas” dentro de la definición de la última[18]. También tiene varios cuestionamientos que surgen de considerar el carácter de “recurso” del agua por encima de su concepción relacionada con el medio ambiente, pudiendo considerarse de esta manera en conflicto con el manejo y gestión de los recursos naturales, potestad de las provincias.
En el 2002 se crea el Consejo Hídrico Federal (COHIFE), que trabaja en el fomento de acuerdos interjurisdiccionales para gestión de cuencas. En 2003 se establece un Acuerdo General del Agua a través de una ley de Política Hídrica en un marco de federalismo concertado entre la Nación y las Provincias (incluyendo a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), que se resume en 49 Principios Rectores, en los que se destaca la articulación de la gestión hídrica con la gestión ambiental y la gestión territorial.
En la Argentina hay 14 cuencas interjurisdiccionales, 5 de las cuales tienen personería jurídica de Derecho Privado y Público (son consideradas Autoridades de Cuenca[19]), siendo las restantes, acuerdos entre provincias. No existe a la fecha ningún organismo enfocado en las cuencas endorreicas de La Puna.
En cuanto a las legislaciones específicas de minería relacionadas con medio ambiente, Argentina tiene un Código de Minería, y las provincias tienen sus Códigos de Procedimientos Mineros. En mayo de 1993 se estableció el Acuerdo Federal Minero (aprobado por Ley N° 24.228) para coordinar criterios básicos sobre el desarrollo de la minería en Argentina, que se renovó en 2017 con algunas actualizaciones, entre las que se puede mencionar la mayor especificidad en cuanto a faltas por incumplimiento de pautas ambientales (a las tres faltas graves, se terminarán las operaciones y perderán los derechos sobre las concesiones mineras), y la creación de un Consejo Federal de Minería (COFEMIN) entre el Estado Nacional y Provincias mineras.
Uno de los elementos fundamentales de la minería en Argentina es la Ley N° 24.196, de Inversiones Mineras, sancionada en 1993[20], que establece un régimen especial para quienes desarrollen actividad minera en cuanto al tratamiento fiscal de las inversiones, estabilidad fiscal por 30 años, y también indica un fondo de reserva de hasta el 5 % del costo operativo de inversión para prevenir y subsanar alteraciones ambientales.
La Ley N° 24.585 de 1995 (de Protección Ambiental para la Actividad Minera), modifica el Art. 282 (hoy 233) del Código de Minería respecto de temas ambientales, indicando un sistema ambiental minero preventivo.
Luego, cada Provincia es la que dicta y administra los procedimientos mineros, y determina la Autoridad de Aplicación en materia ambiental minera[21], [22]. Cuando se presenta un EIA, la autoridad la evalúa y luego establece una Declaración de Impacto Ambiental (DIA[23]) que es el acto administrativo en el que se establecen las condiciones en las que se podrá realizar la actividad (en caso que así fuera). Se establece en cada Provincia el poder de policía minera, para asegurar el cumplimiento de lo establecido en la DIA, con capacidad de suspender las actividades en caso que así no fuera. Aunque el tema ambiental es de extrema importancia, no está directamente considerado dentro del amparo minero, que considera el pago del canon y regalías, la presentación y cumplimiento de los Planes de Inversión[24].
Respecto de la gobernanza en asuntos ambientales, existe el Acuerdo de Escazú, que implica “garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales”[25]. Argentina aprobó y promulgó este acuerdo por Ley N° 27.566, siendo el décimo país en aprobarlo[26].
Desde 1994 la CN les atribuye jerarquía supra legal a algunos de los tratados internacionales, incorporándose al ordenamiento jurídico argentino las normas contenidas en numerosos documentos que nuestro país ha suscripto en el ámbito internacional, entre los que está la Convención relativa a los Humedales de importancia internacional (“Ramsar”). Existen 23 sitios “Ramsar” en la Argentina; 3 de ellos se encuentran en la zona de las cuencas endorreicas de la Puna: la Laguna de Pozuelos, en Jujuy, la Laguna Vilama, en Jujuy y parte del sub-sitio norte de las lagunas alto-andinas y puneñas de Catamarca.
Actualmente está en discusión una ley de presupuestos mínimos para la Conservación, protección y uso racional de los Humedales.
En los últimos años aparecieron iniciativas muy interesantes a este respecto. La resolución 343/15 de la provincia de Salta incluyo el requerimiento de los balances hídricos en los EIA de proyectos relacionados con salmueras. La resolución 019/19 de la Secretaría de Minería de la misma provincia, indica que las autoridades podrán exigir un Estudio de Impacto Ambiental y Social Acumulativo (EIAySA) en el caso en el que coexistan diferentes empresas en un mismo salar. Finalmente, en el marco del Nuevo Acuerdo Federal Minero las provincias de Jujuy, Salta y Catamarca firmaron un protocolo en el que se recomienda que la cuenca hídrica debería ser la unidad de gestión para proyectos de litio.
La necesidad de balance entre el desarrollo económico (ligado a la calidad de vida) y la protección de los recursos pensando en las generaciones futuras (la idea de “desarrollo sustentable o sostenible”) tiende a promover posturas extremistas cuando no hay información suficiente para evaluar situaciones y tomar decisiones, y cuando se carece de un diálogo abierto y transparente.
En el caso particular de las cuencas endorreicas de la Puna, ricas en recursos naturales y con características muy relacionadas con la dinámica de las aguas, se observa una oportunidad para mejorar la manera de trabajar en la evaluación y toma de decisiones de forma más completa, lo cual puede ayudar a mejorar las condiciones para que los proyectos que se desarrollen sean más razonables y sensibles, y se integren mejor con el entorno.
En función del trabajo ya realizado por empresas, instituciones y funcionarios de los Estados, existen bases de información de diversa índole, desde registros de pozos de agua, estudios de ambiente y líneas de base en EIA de proyectos, análisis estáticos y dinámicos de recursos, e incluso modelos de estudios de dinámica de aguas. Pero esta información no tiene el mismo nivel de disponibilidad. Si se puede acceder a la misma, es posible y organizarla por cuenca utilizando las metodologías de OT, para tener un inventario hidrogeológico, en un formato estructurado y ordenado que permita su análisis. También desde este inventario, se podrá identificar en qué partes de los sistemas se necesita más información, y de qué tipo, para que los actores interesados en el desarrollo de los recursos (empresas y/o instituciones del ámbito académico o los Estados) las procuren. Finalmente, también desde el aporte fundamental de las empresas e instituciones académicas, se podrán proponer modelos de evolución del sistema que permitan analizar escenarios e impactos de manera más sistémica.
Esta caracterización del sistema, donde los elementos hidro-geo-químicos juegan un rol fundamental, permitirá organizar la gestión de la cuenca endorreica con la metodología y herramientas de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) como marco de gobernanza, con el liderazgo de los responsables de los recursos y la participación activa de actores de empresas, estados y comunidades.
La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE, complementada con los EIA) ofrece una nueva escala para el estudio de los proyectos, al hacerlo desde una perspectiva más amplia y de manera más integrada al entorno, de forma multidisciplinaria y más abierta a actores de diversos ámbitos (privado, público, científico, opinión ciudadana). Permitirá además que los estados puedan ofrecer reglas del juego más claras y concretas, basadas en elementos fundamentales de los sistemas en cuestión, y con horizonte de largo plazo. Esta es una forma no sólo de acompañar, sino también de guiar al desarrollo de actividades en la región.
Se propone, entonces, trabajar de forma más concreta y específica a las características propias de los sistemas (con definición natural, ambiental, no necesariamente coincidentes con los criterios políticos) en función de los marcos legales y herramientas existentes. No es suficiente quedarse en marcos generales que, aunque quizás en busca de un resultado razonable y “sostenible”, generan más dudas que certidumbres y resultan en parálisis de acción por la amplitud de sus objetivos, la falta de precisiones, y fallas o falta de implementación.
Si los sistemas se gestionaran de esta manera, la toma de decisiones sobre actividades/propuestas no sólo se haría desde una base formal y específica del sistema, sino que se podrán estudiar alternativas y proponer mejoras desde la integración de aquellas al entorno en el que se plantea su despliegue. Además, les dará fuerza a los planteos de necesidad de infraestructura y mejoras en los sistemas en cuestión, necesarias para su desarrollo.
Respecto del tratamiento de estos sistemas dentro del marco de “humedales”, sería recomendable que se tengan en cuenta estudios previos de una especificidad, calibre y profundidad como los que se presentan en este trabajo, antes de pronunciarse con marcos generales que tengan el riesgo de ser de representatividad limitada (o subóptimos) para regiones específicas como son las cuencas endorreicas de la Puna. “La conflictividad que se suele producir en parte es debida a que no se conoce ni se considera adecuadamente el sistema acuífero y sus restricciones”, y es preciso tener en cuenta que “una política de conservación y restauración a ultranza, como todos los extremismos, puede llevar a serios problemas con los usos humanos necesarios y razonables. Numerosos humedales están en evolución natural y siguen su proceso, con posibles alteraciones antrópicas. Por tanto, mantenerlos invariables puede ser un serio y costoso error “[27]. Es muy importante, para asegurar una correcta escala y horizonte temporal, que cualquier definición sobre humedales se haga desde un previo conocimiento de la cuenca al que pertenecen, con participación activa y real de los actores de dicha cuenca en coordinación con las autoridades administrativas, de manera profesional, y sobre información lo más completa posible.
Argentina es rápida a la hora de hacer leyes generales, pero muy lenta e ineficiente cuando se trata de implementar, donde se necesita conocimiento específico de los sistemas naturales, así como capacidad y criterio técnico.
- Principios Rectores de Política Hídrica de la Argentina - COHIFE - 2003.
- ¿Qué es Cuenca Hidrológica? - J.J. Ordoñez Gálvez - GWP, Sociedad Geográfica de Lima - 2011.
- La importancia de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) - La cuenca hidrográfica como unidad de gestión descentralizada - V. Lombardo - Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales. Número 37. Octubre - 2020.
- Guía para la Elaboración de una EAE - Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, Presidencia de la Nación Argentina.
- Normativa para EIA - Secretaría de Minería de la Provincia de Salta.
- Estudio de modelos hidrogeológicos conceptuales integrados para los salares de Atacama, Maricunga y Pedernales - Amphos21, CORFO - Agosto 2018.
- Documentos y presentaciones del XIV Congreso Latinoamericano de Hidrogeología y X Congreso Argentino de Hidrogeología - García Maurizzio, R., Custodio, E., y otros - Salta - Oct 2018.
- Curso Internacional de Posgrado de Evaluación Ambiental Estratégica y Ordenamiento Territorial Fazio, H., Rodríguez, C., Gómez Orea, D., Gómez Villarino M.T., Gómez Villarino, A., - Fundabaires - 2020.
- Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales Nro. 36, Julio 2020 - Bellorio Clabot, D., Neve, J.P. - 2020.
- Informe al COFEMA - Walsh, J.
- Derecho al Agua, XII Informe sobre Derechos Humanos - Federación Iberoamericana de Ombudsman - 2015.
- Minería Positiva - José G. de Castro Alem - De los Cuatro Vientos - 2019.
[1] Carlos Daniel Galli, Ingeniero Industrial de la UBA con un MBA y un Master en Finanzas de EUDE. Participó en la construcción y operación de la primera planta de carbonato de litio en Salta, desarrolló proyectos de litio desde su etapa inicial, y participó de patentes de procesos. Es miembro del CACME, donde tiene una publicación. Es consultor independiente, trabaja en Norlab y es Socio de SMG, empresas que trabajan en la Puna argentina.
[2] Valeria Analía Lombardo, abogada con orientación empresarial de la UADE, Escribana, Especialista en derecho Aeronáutico y Espacial, y Diplomada en Gestión Integral Minera. Es miembro de ALADA e IDEAS, y tiene publicaciones en los ámbitos aeronáutico y de medio ambiente. Actualmente está cursando una Especialización en Derecho Ambiental en la UB, y se desempeña como consultora y docente.
[3] Citas de los doctores Emilio Custodio y Rodolfo García.
[4] Aunque excede el propósito de este trabajo, es importante destacar que la actividad minera es amplia y va más allá de la percepción comúnmente difundida en la sociedad de “megaminería”, “explotación a cielo abierto” o “contaminación de recursos naturales”. Además de ser fundamental para el desarrollo de la sociedad y la mejora de la calidad de vida, la actividad minera tiene un alto nivel de regulaciones en cuestiones de seguridad y medio ambiente, y genera una importantísima cantidad de información, de gran valor para la mejor comprensión de los sistemas en los que opera.
[5] Por ejemplo, el proceso UGAMP que asesora a la autoridad de aplicación minera, según Decreto 5772 en Jujuy.
[6] Esto va en contra del Acuerdo de Escazú; ver más adelante.
[7] Existe también la Evaluación de Impacto Acumulativo (EIAc), un subconjunto de la EAE, que reconoce que los EIA por separado presentan una situación sub-óptima. Tiene un carácter de programa/plan (no de política) para mantener actualizado la EAE desde la introducción de nuevos proyectos. También existe la Evaluación de Impacto Ambiental y Social (EIAyS), que realiza el Estado como evaluación (un procedimiento administrativo de predicción y prevención de efectos ambientales no deseados).
[8] Existe un balance entre información de acceso público, e información que se puede considerar estratégica del proyecto. En el caso particular de la minería, existen 2 elementos que es importante destacar: i) La existencia de normativas para divulgar información, que son requisito para acceso a financiamiento, como NI 43-101, JORC o SAMREC; ii) la creciente participación de la industria minera en iniciativas que buscan transparencia y combate a la corrupción.
[9] Como por ejemplo la “huella hídrica”, y la “huella de carbono”.
[10] Una discusión normalmente incluida en EAE y OT es la necesidad de diferenciar entre lo que se “necesita” y lo que se “desea” como fundamentos de la demanda, buscando que los “deseos” de hoy no comprometan la posibilidad de cubrir las “necesidades” del mañana.
[11] Se suele trabajar con matrices que buscan compatibilizar actividades tanto desde la perspectiva del “promotor” como la del “conservacionista”, clasificando las interacciones con diferentes grados de vocacionalidad. También se analiza el posible impacto en la funcionalidad (actividades incompatibles o sinérgicas, por ejemplo), en las diferentes formas de uso del sistema territorial.
[12] La definición que se encuentra en Naciones Unidas es “La GIRH es un proceso que promueve la gestión y el desarrollo coordinados del agua, el suelo y los otros recursos relacionados, con el fin de maximizar los resultados económicos y el bienestar social de forma equitativa sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales.”
[13] Hay tres modelos básicos: i) el Derecho Colaborativo en la Práctica Ambiental, llevado adelante por abogados que cambian la vision adeversarial del derecho por un enfoque de colabración y trabajo en conjunto; ii) la Mediación Ambiental, en la que ayuda al diálogo un facilitadr neutral; iii) el Arbitraje Ambiental, que, aun siendo un método alternativo de resolución de conflictos, implica una reducción en la autonomía de la voluntad.
[14] Se podrían ver las normativas sobre recursos hídricos y recursos minerales como grupos específicos, y la normativa ambiental como un elemento transversal a las mismas.
[15] La Ley de referencia indica cuáles son los instrumentos de política y gestión ambiental, entre los que están la EIA, OT, educación ambiental, y necesidad de disponibilidad de la información.
[16] Desde 2000 rige en Salta la Ley 7070 que se refiere a la Evaluación de Impacto Ambiental y Social (EIAyS) como herramienta, complementando a la ley de presupuestos mínimos de referencia.
[17] En el Art. 4° de la Ley N° 25.688.
[18] En el Art. 2° define a la cuenca como una región delimitada por las divisorias de aguas que discurren hacia el mar (se refiere claramente a cuencas exorreicas), y nombra luego a “las endorreicas”. Ver que no hace referencia al tercer tipo de cuencas, que son las arreicas, existentes en varias regiones del país.
[19] El hecho de que se creen por ley nacional representa en sí mismo un conflicto con las provincias, desde que éstas tienen el dominio de los recursos.
[20] Modificada en 1999 por Ley N° 25.161 para la mejor definición de la base de determinación de regalías.
[21] Titularidad provincial de los recursos naturales, según Art. 124 de la CN.
[22] Es interesante destacar, por ejemplo, la diferencia entre Salta y Jujuy, siendo que en la primera el Juzgado de Minas es administrativo, pero en Jujuy no.
[23] Es la “Licencia Ambiental”; en algunas jurisdicciones se llama también Certificado de Aptitud Ambiental (CAA).
[24] La verificación de este último es normalmente limitada en función de los recursos disponibles, y lamentablemente no es poco común ver casos de declaraciones juradas que no se corresponden con el necesario despliegue de inversiones o cumplimiento de planes comprometidos.
[25] El acuerdo de Escazú promueve la cooperación, la transparencia, y fomenta los Métodos Colaborativos en la resolución de conflictos. De esta manera, el Acuerdo trabaja la temática de la Justicia Ambiental, así como promueve la participación de la sociedad en general en temas relacionados con la cuestión ambiental.
[26] México fue el decimoprimero, completando lo que se requería para su aplicación plena. Resta que Naciones Unidas concluya el proceso de validación. De todas maneras, existen fallos que lo citan como fuente de Derecho aplicable.
[27] Palabras del Dr. Emilio Custodio al referirse a Consideraciones sobre la Gestión y Gobernanza de los Humedales y de los acuíferos ligados a humedales.
