Poder Constituyente Municipal y Cartas Orgánicas

Vicente Atela
Juan Manuel Caputo

Introducción [arriba] 

El presente trabajo tiene como finalidad el análisis y desarrollo de una parte fundamental del sistema federal argentino de nuestros días, como es la recepción constitucional –tanto nacional como provincial- del poder constituyente municipal o poder constituyente de tercer grado.- El municipio es la máxima expresión de la descentralización del poder en el territorio que permite el régimen constitucional argentino.

Luego del último proceso de reforma constitucional federal (1994), y que mediante el artículo 123 se reconoce expresamente ese poder local[1], se reafirma el principio de autonomía de carácter institucional de los municipios, el que con antelación temporal lo habían reconocido diversas constituciones provinciales.- Actualmente resultan 20 constituciones provinciales que con diferentes alcances, y particularidades específicas, reconocen la existencia de un poder constituyente municipal[2].

Y el reconocimiento de su existencia no siempre resulto unánime en la doctrina, habiéndose entendido la existencia de dos tipo de municipios: municipios de convención y municipios de delegación.- Los primeros resultan aquellos que le es reconocido función constituyente permitiéndoles el dictado de su propia carta orgánica o ley organizativa mediante una convención o asamblea constituyente municipal, y los segundos se estructuran y funcionan conforme a las leyes que sanciona la legislatura provincial[3].

Para la realidad constitucional Argentina ello ya resultó superado, primero por la Constitución de la Provincia de Santa Fe de 1921[4], luego por el proceso constitucional derivado del dictado de las nuevas constituciones provinciales para los territorios federales que fueran provincializados hacia 1957, más luego profundizado con las reformas constitucionales provinciales a partir de 1985, y definitivamente cuando el propio constituyente federal lo reconoce en el artículo 123 de la constitución nacional, complementando y aclarando el art. 5 del mismo ordenamiento, en lo atinente al régimen municipal.

Más aún, en nuestros días se reconoce potestad constituyente con capacidad de auto organizarse política e institucionalmente ya no sólo al Estado Federal, las Provincias y los Municipios, sino también la atribución estatuyente para dictar su propio estatuto organizativo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (ver art. 129 y Leyes Nacional 24.588 y 24.620)[5].

Poder constituyente [arriba] 

La noción de poder constituyente nos lleva a considerarlo como un acuerdo de voluntades individuales dando lugar a la creación de la voluntad general, promoviendo lo que se denomina contrato social.- Se puede decir que esta voluntad es general no porque emana de un cuerpo social sino por la finalidad que esencialmente tiene que es el bienestar común.- Esta voluntad general es la voluntad del soberano, indivisible, inalienable e indelegable.- Sólo sobre el interés común debe ser gobernada la sociedad, vemos entonces que esta construcción permite la fundamentación y sentido de la sociedad organizada como Estado[6].

Según el contrato social de Rousseau el poder constituyente reside en el pueblo, en un estado federal hay una superposición de órdenes jurídicos que tienen su origen en primer lugar en el poder constituyente nacional.- Al poder constituyente nacional se lo denomina poder constituyente de primer grado o primario, al de los Estados miembros de segundo grado o secundario y agregamos el de tercer grado o terciario que es el de los municipios.

La doctrina realiza un diferenciación del “acto constituyente” y “poder constituyente”, el primero de ellos es el hecho o hechos históricos de voluntad política necesarios para la formación y estructuración de un Estado, por otro lado el poder constituyente consiste en la suprema capacidad y dominio del pueblo sobre sí mismo al darse por la propia voluntad una organización política y un ordenamiento jurídico.- Ahora bien una constitución es al mismo tiempo organización del Estado y orden jurídico para la sociedad.- Puede resumirse esta idea diciendo que el acto constituyente es un hecho realizado por el pueblo, el poder constituyente es la aptitud y cualidad de la función perteneciente al pueblo y la constitución es una normación institucional que se da el pueblo.- Si se vincula lo anterior con la idea de voluntad general antes mencionada, el acto constituyente sería la voluntad política, el poder constituyente es la función que corresponde al titular de esa voluntad y la Constitución la voluntad jurídica en que esa voluntad política se convierte y adquiere carácter normativo.- Estos tres elementos son imprescindibles para la conformación de un Estado de derecho, pero debe reconocerse que estos elementos y en particular el acto constituyente asume diferentes caracteres en los diferentes países y como consecuencia distintas modalidades de organización y formación[7].

Para la doctrina clásica[8][9] el concepto de poder constituyente se asienta en dos premisas: la primera tiene que ver con un dato esencial para la existencia de ejercicio del poder constituyente que es la durabilidad de su resultado.- La segunda deviene de la primera y es la efectiva validez y vigencia, es decir la concreta aplicación y respeto al plexo normativo de base dado por este poder constituyente.- Durabilidad quiere simplemente decir y significar, validez y vigencia efectiva en y por un tiempo razonablemente extenso.- Entonces para Spota el poder constituyente “es la capacidad de poder político de dar a una comunidad un plexo jurídico de base y modificarlo y que tenga durabilidad en el resultado”.

Según Schmitt “poder constituyente es la voluntad política cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia política, determinando así la existencia de la unidad política como un todo”, observando que para este autor también se trata de una expresión de voluntad política.-. Por su parte Kelsen[10] ha negado la existencia del poder constituyente, para este autor la existencia de un poder constituyente solo puede poner dificultades a la modificación de las normas, hablar de un poder constituyente como lo hacía Rousseau afirmando como verdad que reside en el pueblo es reconocer la existencia derecho natural.

Distinto opina Sánchez Agesta que caracteriza al poder constituyente como voluntad política creadora del orden, que requiere naturaleza originaria, eficacia y carácter creador.- No encuentra su justificación en una legitimidad jurídica anterior, su fundamento es de carácter trascendente al orden jurídico positivo.- Para este autor puede quizás presentarse como un puro hecho de fuerza pero normalmente debe buscarse fundamento en un derecho superior al positivo; es decir, debe buscarse en el derecho natural o en un derecho revolucionario.

Por su parte Sánchez Viamonte establece que “el poder constituyente es la soberanía originaria extraordinaria, suprema y directa en cuyo ejercicio la sociedad política se identifica con el Estado, para darle nacimiento y personalidad, y para crearle sus órganos de expresión necesaria y continua.- Originaria, porque es su primera manifestación; extraordinaria, porque a diferencia de los poderes del gobierno, que son ordinarios y permanentes, el poder constituyente sólo actúa cuando es necesario dictar una constitución o reformarla y cesa cuando ha llenado su cometido; suprema, porque es superior a toda otra manifestación de autoridad, desde que la crea o constituye, determina su naturaleza, organiza su funcionamiento y fija sus límites; directa, porque, según la doctrina que inspiró su creación, su ejercicio requiere la intervención directa del pueblo”.

Los orígenes del poder constituyente en la Argentina pueden ubicarse primero en las provincias, las que se dieron estatutos provinciales o constituciones, unas veces provisionales y otras definitivas, antes de 1853.- En general se siguió el sistema de dictar constituciones por vía legislativa ordinaria.- Así lo hicieron Córdoba, Corrientes y Salta en 1821 (Reglamento provisional las dos primeras y Estatuto la tercera); Catamarca, en 1823 (Reglamento Constitucional); San Juan, en 1825, sancionó una declaración de derechos con el nombre de Carta de Mayo; Jujuy en 1835 (Estatuto); Santa Fe, en 1841 (Constitución); Córdoba, en 1847 (Código Constitucional provisorio); Tucumán, en 1852 (Estatuto Provincial).- En todos los casos ejercía el poder constituyente un cuerpo legislativo ordinario, unas veces con el nombre de asamblea otras legislatura o sala de representantes.- Después de 1853 las provincias se dieron constituciones con carácter definitivo y de acuerdo a los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, en cumplimiento de su artículo 5º (garantía federal).- Recién a partir de 1853 en que se sancionó la primera Constitución Nacional por intermedio de un congreso general constituyente, se sientan las bases del poder bajo una forma de organización federativa, los que tuvieron su influencia en el ante proyecto de constitución elaborado por Juan Bautista Alberdi y los denominados pactos pre existentes[11].

En la actualidad el ordenamiento constitucional argentino permite reconocer la existencia de tres órdenes de poder constituyente y un poder estatuyente: a) Poder constituyente de primer grado o federal; b) poder constituyente de segundo grado o provincial; c) poder constituyente de tercer grado o municipal; y d) poder estatuyente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Poder constituyente municipal [arriba] 

Puede definirse el poder constituyente municipal como la fuerza social, que emanada de los habitantes que residen en un ámbito territorial local (ciudad), está impulsada a determinar, estructurar y organizar los poderes-funciones del Estado Municipal, fijando y reglamentando las competencias de ese poder local.

El poder constituyente municipal puede describirse como una fuerza creadora de la voluntad social para organizarse política y jurídicamente, estableciendo cómo se han de establecer los poderes constituidos del Estado Municipal, determinando sus límites y organización, así como la definición de la materia local (competencia municipal).

También en el ámbito local se encuentra un poder constituyente municipal de carácter originario y otro de carácter derivado, entendiendo que el primero es el poder constituyente fundacional, creador, el de la primera constitución municipal, y el derivado como aquel que permite revisar, modificar o actualizar la primera constitución municipal.

¿Cartas orgánicas o constituciones municipales? El poder constituyente municipal se expresa con el dictado de esos marcos jurídicos a los que se denomina carta orgánica.- ¿Pero son cartas orgánicas o constituciones municipales?- La denominación de “cartas orgánicas municipales” proviene de diferentes circunstancias: una de ellas por estar identificados como aquellos municipios de “convención”, y por el otro por así ser denominadas en la mayoría de las constituciones provinciales que receptan el poder constituyente municipal (autonomía institucional)[12].

Además, hay que agregarle el origen histórico del término “carta” que se remonta a la época del más acentuado absolutismo en Europa.- En efecto, las “cartas” constituían declaraciones escritas por la que los monarcas les “reconocía” o les “concedía” a sus “súbditos” los derechos y garantías, claro que no se identifican unas con otras, esa modalidad está lejos de lo que hoy representa[13].

Aun cuando su denominación sea “carta municipal” son verdaderas constituciones municipales, entendiendo que una constitución como su propio significado lo establece es la constitución de un orden social, político y jurídico para la organización de la comunidad de una ciudad.- Resultan verdaderas constituciones municipales[14].

En cuanto al poder constituyente municipal derivado o reformador más adelante profundizaremos sobre el mismo y de acuerdo a como lo reglamentan las propias cartas orgánicas, estableciendo sus procedimientos específicos para su reforma.

Sistema rígido o flexible [arriba] 

Las cartas orgánicas municipales siguen el esquema de sistema de textos escritos y rígidos como lo hace la constitución federal y la provincial, imperan para que sus cartas orgánicas mediante propuestas escritas plasmen en un documento al que se denominara “carta orgánica” una constitución municipal.

La carta orgánica es derivación de una expresión social y política, que traduce una voluntad, un sentir y un ideario para la construcción de la organización de una ciudad, y como tal se ejerce y ejecuta mediante los procedimientos establecidos en la Constitución Provincial, y que son procedimientos especiales y específicos diferentes a como de ordinario se expresa la voluntad social en los órganos del Estado Municipal.- Tanto el ejercicio del poder constituyente originario como el derivado tienen limitaciones y especificidades que se derivan de la realidad de un tiempo y lugar, como del ordenamiento constitucional federal y provincial.- Así podemos observar que para el dictado de la primera Carta Orgánica algunas establecen recaudos especiales como ser límites de contenido, requisitos de validez y eficacia, modalidad de ejercicio del poder constituyente, reglas de determinación de la competencia local, etc.

Poder constituyente de ejercicio obligatorio o facultativo [arriba]  (¿Pueden o deben dictarse su constitución?)

Las constituciones provinciales en su mayoría reconocen la existencia de un poder constituyente municipal, y lo reconocen para el dictado de su carta orgánica.- Pero el ejercicio de ese poder no es imperativo sino que es facultativo para cuando el Intendente o el Concejo Deliberante consideren que es oportuno, necesario o han llegado las condiciones sociales-políticas para ejercerlo.

Aquellos municipios que no ejercen poder constituyente –por decisión de no hacerlo o porque no le es reconocido por la constitución provincial- seguirán siendo municipios autónomos, pero de una autonomía relativa o semiplena, rigiéndose en cuanto a su organización, funcionamiento, competencias y atribuciones por la Ley Orgánica Municipal que sancione la legislatura provincial.

El ejercicio del poder constituyente supone la existencia de un estado de madurez política y social que haga concluir a la voluntad colectiva de una sociedad, en la necesidad de darse-dictarse un orden jurídico e institucional para organizarse como Estado municipal.- Este tipo de decisiones sociales, que determina un cuerpo político como es una comunidad, no son producto de individualidades sino que responden a procesos de evolución que se dan dentro de un cierto tiempo y derivados de un convencimiento de qué se quiere para esa comunidad[15].- Basta observar con lectura de algunas cartas orgánicas cómo plasman el ideario, principios, compromisos sociales y también utopías acerca de qué quiere el individuo para su ciudad.

No todas las constituciones provinciales que reconocen al poder constituyente municipal exponen la “obligatoriedad” del ejercicio del poder constituyente, sino que reconocen su existencia, lo definen, reglamentan y limitan, pero la decisión de ejercerlo de manera real y efectiva lo derivan a la propia autoridad local.- Vale decir, será el Intendente o el Concejo Deliberante –según lo establezca la constitucional provincial- quien tomará la decisión declarativa de convocar a la ciudadanía a dictarse una carta orgánica municipal.- Para ello puede observarse en sus texto palabras como “podrán dictar”, “dictarán”, “aquellos que dictan”, “aquellos que así lo decidan”, entre otras fórmulas.

Así encontramos fórmulas como “tienen derecho a dictarse su propia carta orgánica sancionada por una convención convocada por la autoridad ejecutiva conforme a la ordenanza que se dicte al efecto” (art 245 Catamarca), “aquellas a las que la ley reconozca en el carácter de ciudades, pueden dictar sus cartas orgánicas” (art. 181 Córdoba), “los municipios de primera categoría podrán dictarse sus cartas orgánicas municipales” (art. 185 Chaco), “cuando una municipalidad tiene en su ejido urbano más de dos mil inscriptos en el padrón municipal de electores, podrá dictar su propia carta orgánica” (art. 226 Chubut), “los municipios habilitados por esta Constitución podrán dictar su carta orgánica” (art. 237 Entre Ríos), “los municipios con un plan regulador, aprobado por el Concejo Deliberante, podrán dictarse su propia Carta Orgánica” (art. 180 Formosa), “los municipios con más de veinte mil habitantes dictaran una carta orgánica para su propio gobierno” (art. 188 Jujuy), “deberán dictar su propia carta orgánica, con arreglo a lo que disponen los artículos 169 y 172” (art. 168 La Rioja), “los municipios comprendidos en la primera categoría dictaran sus respectivas cartas orgánicas para el propio gobierno” (art. 275 Neuquén), “aquellos que dictan su propia carta orgánica municipal gozan de autonomía institucional” (art. 225 Rio Negro), “los municipios de más de diez mil habitantes dictan su carta municipal” (art. 174 Salta), “las municipalidades que cuentan con un número de habitantes mayor de 25.000, pueden dictar su propia carta orgánica municipal” (art. 254 San Luis), “aquellos municipios que así lo decidan, quedan habilitados para el dictado de sus propias cartas orgánicas” (art. 142 Santa Cruz), “los municipios de primera categoría dictaran su propia carta municipal” (art. 241 San Juan), “los municipios de primera categoría deberán dictar su carta orgánica” (art. 207 Santiago del Estero), “los municipios habilitados para dictar sus cartas orgánicas mientras no hagan uso de ese derecho” (art. 180 Tierra del Fuego), “podrán dictar su carta orgánica” (art. 132 Tucumán).

Existen algunos casos, como La Rioja que en su art. 168 dispone que “Los municipios tienen autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera. La Legislatura Provincial sancionara un régimen de coparticipación municipal en el que la distribución entre la provincia y los municipios se efectúe en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada uno de ellos, contemplando criterios objetivos de reparto y sea equitativa, proporcional y solidaria, dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades. La autonomía que esta constitución reconoce no podrá ser limitada por ley ni autoridad alguna. Deberán dictar su propia Carta Orgánica, con arreglo a lo que disponen los artículos 169 y 172, a cuyos fines convocaran a una Convención Municipal, la que estará integrada por un número igual al de los miembros del Concejo Deliberante y serán elegidos directamente por el pueblo del Departamento “.- Como se observa en el régimen constitucional de La Rioja deben dictar obligatoriamente sus Cartas Orgánicas.

La reglamentación del poder constituyente municipal originario [arriba] 

Actualmente y luego del principio rector emanado del art. 123 de la Constitución Nacional –en su versión incorporada por la reforma de 1994- la mayoría de las constituciones provinciales reconocen la autonomía de los municipios, siendo que difieren las mismas según reconozcan una autonomía plena o completa (institucional, política, económico financiera, administrativa, jurisdiccional, participativa) o semi plena o incompleta (cuando se ausenta el elemento institucional).

Receptan como principio general la autonomía, siendo que le reconocen ejercicio de poder constituyente a todos o algunos de ellos, en éste último supuesto se utiliza diferentes criterios como puede ser: a) Categorizar a los municipios según población, en cuyo caso se otorga poder constituyente a los más poblados (municipios de primera categoría), b) Municipios que además reúnen el status de ciudad (Por ej. Córdoba), c) Municipios que son habilitados por Ley Provincial para ejercer poder constituyente (Por ej. Tucumán).

Las Constituciones Provinciales que reconocen la existencia de un poder constituyente municipal regulan diferentes cuestiones vinculadas a su ejercicio, límites, procedimiento, órgano, condiciones de validez, determinación de la competencia local, etc.

En cuanto a la autoridad local que pone en marcha el ejercicio del poder constituyente de tercer grado, generalmente lo realiza el Intendente por convocatoria a una Convención Constituyente Municipal al efecto y de acuerdo a una ordenanza local (art. 245 Catamarca; art. 182 Córdoba; art. 185 Chaco; art. 230 Chubut; art. 237 Entre Ríos; art. 180 Formosa; art. 188 Jujuy; art. 168 La Rioja; art. 275 Neuquén; art. 228 Rio Negro; art. 174 Salta; art. 255 San Luis; art. 142 Santa Cruz; art. 207 Santiago del Estero; art. 176 Tierra del Fuego).- En cambio la Provincia de Tucumán condiciona la convocatoria que puede realizar el Intendente previo autorización por una ley de la Legislatura Provincial (art. 132 Tucumán)[16].

En cuanto al órgano que llevará adelante el estudio, análisis, debate y redacción de la Carta Orgánica será una “Convención Municipal Constituyente”, a las que también el constituyente provincial ha determinado su número de integración, requisitos para ser convencional constituyente local, incompatibilidades, mecanismo de elección, mayoría agravada para ejercer el poder constituyente originario o reformar la existente, entre otras especificaciones.- Así podemos agruparlas de la siguiente manera: Integración de la Convención Constituyente Municipal: La convención estará integrada por el doble de miembros del Concejo Deliberante (art. 246 Catamarca; 182 Córdoba; art. 185 Chaco; art. 237 Entre Ríos; art. 180 Formosa; art. 174 Salta; art. 143 Santa Cruz; art. 241 San Juan), por igual número del Concejo Deliberante (art. 230 Chubut; art. 168 La Rioja; art. 255 San Luis; art. 207 Santiago del Estero), por doce miembros (art. 188 Jujuy) elegidos directamente por el pueblo mediante sistema de representación proporcional y cumplir su función en un plazo no mayor a los seis meses contados a partir de la integración; un miembro cada 5000 habitantes con un mínimo de 12 convencionales y un máximo de 25 convencionales (art. 276 Neuquén); convención municipal integrada por 15 miembros (art. 228 Rio Negro); convención municipal integrada por un numero de convencionales igual al doble del número de concejales hasta un máximo de quince miembros (art. 176 Tierra del Fuego).- Elección de los Convencionales Constituyente Municipales: Los convencionales son por elección directa de los ciudadanos (art. 246 Catamarca; art. 185 Chaco), y por representación proporcional dice Córdoba (art. 182 Córdoba; art. 230 Chubut; art. 237 Entre Ríos; art. 180 Formosa; art. 168 La Rioja; art. 276 Neuquén; art. 228 Rio Negro; art. 174 Salta; art. 143 Santa Cruz; art. 241 San Juan; art. 207 Santiago del Estero; art. 176 Tierra del Fuego).- Requisitos para ser Convencional Constituyente Municipal: Para ser convencional se necesitan los mismos requisitos que para ser Concejal (art. 246 Catamarca; 182 Córdoba; art. 185 Chaco; art. 237 Entre Ríos; art. 180 Formosa; art 188 Jujuy; art. 228 Rio Negro; art. 174 Salta; art. 255 San Luis; art. 143 Santa Cruz; art. 241 San Juan; art. 176 Tierra del Fuego), se necesita los mismos requisitos que para ser elector municipal (art. 276 Neuquén).- Mayoría calificada para ejercer el Poder Constituyente Municipal: Mayoría calificada de 2/3 del Concejo la aprobación de la convocatoria a convención (art. 185 Chaco; art. 174 Salta), ordenanza sancionada al efecto con una mayoría de 4 concejales, salvo la Capital de la Provincia donde se requerirá el voto favorable de 5 (art. 142 Santa Cruz).- Contenido y exigencias de la Ordenanza que ejerce el Poder Constituyente Municipal: La ordenanza de convocatoria determinara todos los demás aspectos del régimen electoral y establecerá el presupuesto de la Convención, la remuneración de los convencionales y el plazo dentro del cual deberá concluir su trabajo (art. 276 Neuquén).- Aplicación supletoria de las normas del Poder Constituyente Provincial: Aplicación supletoria de las normas previstas para la reforma de la Constitución Provincial (art. 230 Chubut).- Iniciativa para ejercicio del Poder Constituyente Local: La iniciativa para dictar o reformar la Carta Orgánica Municipal corresponde al Intendente, al Concejo Deliberante o por iniciativa popular cuando reúna los requisitos legales (art. 174 Salta).

Las enunciadas en su generalidad se constituyen en disposiciones que contienen las Constituciones Provinciales como consecuencia del reconocimiento de la existencia de un poder constituyente municipal de carácter originario, el que puede ser ejercido bajo ciertos principios y exigencias.- Una vez desplegado ese poder constituyente, y que se cristalice con el dictado de esa primera “Carta Orgánica” (ejercicio de poder constituyente originario), el contenido de ésta determinará la forma, modo, plazos y procedimiento para su reforma total o parcial (ejercicio de poder constituyente derivado).

Límites, requisitos y condiciones de las cartas organices municipales [arriba] 

Así como la organización política mediante un modelo de Estado Federal supone el reconocimiento de la autonomía de las Provincias, en lo que se conoce como la garantía federal (art. 5 CN), estableciendo exigencias y condiciones que deben cumplir los Estados miembros como contraprestación al goce y ejercicio de esa autonomía, lo mismo ocurre con los municipios.

La autonomía institucional constituyente de los municipios no resulta absoluta ni incondicional, por cuanto tienen un primer gran límite normativo que es la propia Constitución Nacional y la Constitución Provincial (arts. 1, 5, 31, 121, 123 CN), quienes reconocen la existencia del poder constituyente de tercer grado, establecen su forma de ejercicio, características y contenido.- Aun cuando se trate del ejercicio de poder constituyente originario, la sustancia constituyente del Estado municipal debe partir y construirse desde lo que ha sido deslindado por la carta magna federal como atribución federal y lo que resulta provincial.

Nuestro régimen constitucional nacional parte de la regla impuesta por el art. 121 que establece “Las provincias conservan todo el poder delegado por ésta Constitución al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”, por lo que el sistema adoptado es de delegación explicita hacia lo que es materia federal, siendo que aquellas no delegadas explícitamente, como las reservadas y las no delegadas implícitas, se mantienen como atribuciones de los Estados provinciales.- Así podemos decir que el Estado federal es de competencia limitada, en cambio el Estado provincial es infinita o indeterminada, adoptándose un modelo de organización política tendiente a la descentralización provincial.

Resultan los constituyentes provinciales quienes deben diseñar el modelo de municipio que quieran adoptar para la provincia, estableciendo el “alcance y contenido” de la autonomía municipal (art. 123 CN), establecer los principios políticos-institucionales del municipio, determinar la competencia local, fijar los principios jurídicos para su organización, en fin, establecer los principios rectores del régimen municipal.- Esto es realizado por el constituyente local acudiendo a una cláusula constitucional de “garantía de la autonomía municipal”, la que funciona como un principio para resguardar la plena vigencia de la autonomía, sin sujeción a ningún otro poder ni otro gobierno, estableciendo cargas-deberes que deben respetarse en la organización del gobierno local y que deben receptar las Cartas Orgánicas.

El instituto de la garantía de la autonomía municipal está receptado en todas las constituciones provinciales que reconocen la existencia de poder constituyente municipal, fijando que las Cartas Orgánicas deben establecer:

• Para su organización la forma representativa y republicana[17]

• División de los poderes: función ejecutiva en un Intendente, función legislativa en un Concejo Deliberante y función jurisdiccional en la Justicia Municipal

• Recepción de los institutos de la democracia semidirecta o participativa (referéndum, consulta popular, iniciativa popular, revocatoria de mandato, audiencia pública, etc)

• Principios del régimen electoral municipal y del sufragio (algunas reconocen el voto extranjero)

• Mecanismos de control de las cuentas públicas municipales (tribunal de cuentas, auditoría, fiscal municipal o fiscal de estado municipal, etc.)

• Procedimiento del juicio de responsabilidad política de los funcionarios electivos

• Procedimiento para la reforma de la Carta Orgánica

Estos principios deben ser respetados con carácter obligatorio por los convencionales constituyentes municipales al momento de dictar la carta orgánica, por cuanto los mismos operan con requisitos esenciales para la organización constitucional de los municipios, ya que frente a su incumplimiento estará siendo viciado el acto constituyente.- Y esas condiciones son sobre las cuales se construye la autonomía institucional, pudiendo observarse de las constituciones provinciales reconocen como exigencias:

Provincia de Catamarca (art. 247) “Las Cartas Orgánicas deben contener y asegurar: 1) el sistema representativo, republicano y social, con un gobierno compuesto por un Departamento Ejecutivo y otro Deliberativo; 2) la elección directa a simple mayoría de sufragios para el órgano ejecutivo, y un sistema proporcional para el Cuerpo Deliberante; 3) los derechos de iniciativa, referéndum y consulta popular; 4) el reconocimiento de organizaciones vecinales”.

Provincia de Córdoba (art. 183) “Las Cartas Orgánicas deben asegurar: 1) el sistema representativo y republicano, con elección directa de sus autoridades, y el voto universal, igual, secreto, obligatorio y de extranjeros; 2) La elección a simple pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo si lo hubiera, y un sistema de representación proporcional para el Cuerpo Deliberante, que asegure al partido que obtenga el mayor número de votos la mitad mas uno de sus representantes; 3) un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría; 4) los derechos de iniciativa, referéndum y revocatoria; 5) el reconocimiento de Comisiones de Vecinos, con participación en la gestión municipal y respetando el régimen representativo y republicano; 6) los demás requisitos que establece esta Constitución”.

Provincia de Chubut (art. 229) “La ley orgánica de los municipios y las cartas que se dicten las municipalidades deben asegurar los principios del régimen democrático, representativo y republicano y establecer el sistema electoral que ha de regir. En toda municipalidad hay un cuerpo deliberativo y un cuerpo ejecutivo que se eligen por voto directo del cuerpo electoral municipal y son renovables por periodos no superiores a cuatro anos, pudiendo sus miembros ser reelectos en los casos en que se determine. En los organismos colegiados los extranjeros no pueden exceder el tercio de la totalidad de sus miembros”.

Provincia de Entre Ríos (art. 238) “Las cartas orgánicas municipales deberán observar lo dispuesto en los artículos 234 y 236 precedentes y en particular deberán asegurar: a) los principios del régimen democrático, participativo, representativo y republicano, la elección directa de sus autoridades y el voto universal, igual, secreto y obligatorio que incluya a los extranjeros; b) un régimen electoral directo para presidente y vicepresidente municipal y los concejales y la adopción para la asignación de bancas en el concejo de un sistema de representación proporcional que asegure la participación efectiva de las minorías, con arreglo a lo establecido en el artículo 91 de esta Constitución; c) la adopción de normas de ética pública con ajuste a las pautas establecidas por esta Constitución; d) un sistema de contralor interno y un organismo de control externo de las cuentas públicas; e) el derecho de consulta, iniciativa, referéndum, plebiscito y revocatoria de mandato; f) el procedimiento para su reforma”.

Provincia de Formosa (art. 179) “La Ley Orgánica Municipal y las Cartas Orgánicas Municipales se sujetaran a las siguientes bases: 1) cada Municipalidad se compondrá de un Departamento Ejecutivo, a cargo de un Intendente, y de otro Deliberativo, desempeñado por un Concejo; 2) el Gobierno municipal deberá ser representativo, participativo y social.- El Concejo deberá ser elegido conforme con lo que para los cuerpos colegiados se establece.- El Intendente será elegido por el voto directo conforme con el régimen electoral; 3) para ser Intendente se requieren cuatro años de residencia previa, real y efectiva en el ejido municipal, si no se ha nacido en el mismo; y las demás condiciones exigidas para ser diputado provincial, no causa interrupción la ausencia motivada por el ejercicio de funciones políticas al servicio del Gobierno Federal o Provincial; 4) el Concejo Municipal se integrara conforme con la siguiente base poblacional: - A partir de 1.000 y hasta 15.000 habitantes: cuatro Concejales; A partir de 15.001 y hasta 30.000 habitantes: seis Concejales; A partir de 30.001 y hasta 60.000 habitantes: ocho Concejales; A partir de 60.001 y hasta 100.000 habitantes: diez Concejales; Mas de 100.000 habitantes: doce Concejales, mas dos por cada 80.000 habitantes o fracción no inferior a 60.000.- Después de cada censo, la Legislatura establecerá el número de Concejales por cada localidad, pudiendo aumentar la base demográfica mencionada.- La Legislatura podrá establecer diversas categorías de municipios en función de su cantidad de habitantes y fijar las remuneraciones máximas que podrán percibir sus autoridades electas en forma porcentual relacionada con el tope previsto en el artículo 138; 5) para ser Concejal se requieren las mismas condiciones que para ser Intendente; 6) los Concejos Municipales son jueces en cuanto a la validez de la elección, derechos y títulos de sus miembros; 7) las autoridades municipales y los miembros de las Comisiones de Fomento duraran cuatro años en sus cargos, y podrán ser reelectos.- El Concejal o miembro de Comisión de Fomento que reemplaza al titular, completa el mandato; 8) el Concejo se renovara por mitad cada dos años.- Al constituirse el primer Concejo se determinara por sorteo los concejales que cesaran en el primer bienio; 9) habiendo paridad de votos para la designación del Presidente del Concejo Deliberante, ejercerá el cargo el primer titular de la lista de Concejales pertenecientes al partido triunfante en esa categoría; 10) el Presidente del Concejo reemplazara al Intendente en caso de muerte, renuncia, destitución, inhabilidad declarada o ausencia transitoria; 11) el Intendente hará cumplir las ordenanzas dictadas por el Concejo y anualmente le dará cuenta de su administración.- Ejercerá la representación de la Municipalidad y tendrá las demás facultades que le acuerde la ley; 12) la ley orgánica comunal determinara el funcionamiento de las localidades con menos de 1.000 habitantes respetando los principios de la representación democrática”.

Provincia de La Rioja (art. 172) “Las Cartas Orgánicas Municipales establecerán las estructuras funcionales del municipio, conforme a los requerimientos del Departamento, incorporando los aspectos de educación, salud pública, gobierno y cultura, hacienda, obras y servicios públicos, y desarrollo social y económico.- Las Cartas Orgánicas deberán asegurar: 1) Organos de fiscalización y contralor, tales como la Fiscalía Municipal y Tribunal de Cuentas, como así también deberán asegurar la Justicia Municipal de Faltas; 2) los derechos de iniciativa, consulta, revocatoria y audiencias públicas; 3) el reconocimiento de centros vecinales; 4) el sistema de juicio político, estableciendo como condición para la suspensión o destitución la misma proporcionalidad establecida para el juicio político en la Cámara de Diputados; 5) el proceso de regionalización para el desarrollo económico y social, que permita la integración y coordinación de esfuerzos en pos de los intereses comunes mediante acuerdos interdepartamentales, que podrán crear órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines. Esta Constitución reconoce las siguientes regiones: Región 1: Valle del Bermejo: Vinchina, General Lamadrid, Coronel Felipe Varela: Región 2: Valle de Famatina: Famatina y Chilecito: Región 3: Norte: Arauco, Castro Barros, San Blas de los Sauces; Región 4: Centro: Capital y Sanagasta; Región 5: Llanos del Norte: Independencia, Angel Vicente Peñaloza, Chamical y General Belgrano; Región 6: Llanos del Sur: General Juan Facundo Quiroga, Rosario Vera Peñaloza, General Ortiz de Ocampo y General San Martin; 6) la descentralización de la gestión de gobierno; 7) la defensa del medio ambiente, teniendo en cuenta lo que dispone esta constitución; 8) la composición del patrimonio municipal y los recursos municipales; 9) derechos del consumidor. Protección y defensa de los consumidores y usuarios; 10) organización administrativa, debiendo se prever la descentralización de la misma; 11) todos los demás requisitos que establece esta Constitución”.

Provincia de Rio Negro (art. 228) “Los Municipios dictan su Carta Orgánica para el propio gobierno conforme a esta Constitución, que asegura básicamente: 1) los principios del régimen representativo y democrático; 2) la elección directa con representación proporcional en los cuerpos colegiados; 3) el procedimiento para su reforma; 4) el derecho de consulta, iniciativa, referéndum, plebiscito y revocatoria de mandato; 5) un sistema de contralor de las cuentas públicas; 6) la nacionalidad argentina de los miembros del gobierno municipal”.

Provincia de San Luis (art. 254) “Las municipalidades que cuentan con un número de habitantes mayor de 25.000, pueden dictar su propia carta orgánica municipal conforme a esta Constitución, asegurando las siguientes condiciones básicas: 1) los principios del régimen democrático, representativo y participativo; 2) la existencia de un departamento ejecutivo unipersonal y un concejo deliberante conformado según lo establecido en el artículo 257 de esta Constitución; 3) un régimen de elección directa con un sistema que asegure la representación de las minorías; 4) un sistema de control de legalidad del gasto; 5) el procedimiento para su reforma”.

Provincia de Santa Cruz (art. 145) “Las Cartas Orgánicas deberán asegurar: 1) los principios del régimen representativo y democrático; 2) la elección directa y a simple pluralidad de sufragios del órgano ejecutivo y la representación proporcional en los cuerpos colegiados; 3) el procedimiento para su reforma; 4) los derechos de consulta e iniciativa popular; 5) un sistema de contralor de las cuentas públicas; 6) el reconocimiento de juntas vecinales y comisiones de vecinos, con participación en la gestión municipal y preservación del régimen representativo y republicano; 7) los principios, declaraciones y garantías de esta Constitución”.

Provincia de San Juan (art. 242) “Las Cartas Municipales deberán asegurar: 1) los principios del régimen democrático participativo, representativo y republicano; 2) la existencia de un Departamento Ejecutivo unipersonal y otro deliberativo; 3) un régimen electoral directo, por sistema de representación proporcional; 4) un régimen de control de legalidad del gasto”.

Provincia de Santiago del Estero (art. 208) “La Ley de Municipalidades y las Cartas Orgánicas deberán asegurar los principios del régimen democrático, republicano y representativo, un régimen de control de gastos, la participación y el funcionamiento de entidades intermedias en las gestiones administrativas y de servicio público; garantizaran al electorado municipal el derecho de iniciativa, la consulta popular vinculante y no vinculante y la revocatoria de mandatos”.

Provincia de Tierra del Fuego, Antártida Argentina e Islas del Atlántico Sur (art. 177) “Las Cartas Orgánicas deben asegurar: 1) sistema representativo con elección directa de autoridades municipales por el voto universal, igual, secreto y obligatorio; 2) representación efectivamente proporcional; 3) el procedimiento para su reforma; 4) un sistema de contralor de las cuentas públicas; 5) que los gastos de funcionamiento, incluyendo nominas salariales y cargas sociales, propendan a no superar el cincuenta por ciento de los ingresos totales permanentes por todo concepto”.

En la actualidad hay 168 Cartas Orgánicas[18] Municipales sancionadas y vigentes, resultando las siguientes según la Provincia de pertenencia:

Catamarca: Andalgalá (2005), Belén (2005), Fray Mamerto Esquiú (2004), Recreo (1995), San Fernando del Valle de Catamarca (1993), Santa María (1995), Tinogasta (2005), Valle Viejo (1995).

Chaco: General José de San Martín (2012), Resistencia (2000).

Chubut: Comodoro Rivadavia (1999), Puerto Madryn (2010), Rawson (2005), Trelew (2002).

Córdoba: Almafuerte (1996), Alta Gracia (1999), Arroyito (1998), Bell Ville (1994), Colonia Caroya (2008), Córdoba (1995) Coronel Moldes (1995), Corral de Bustos (1995), General Cabrera (1995), Hernando (1995), Laboulaye (1996), La Falda (1995), Las Varillas (1995), Marcos Juárez (2004), Morteros (1995), Rio Ceballos (1995), Rio Cuarto (1996), Rio Tercero (2007), Villa Allende (1995), Villa Carlos Paz (2007), Villa Dolores (1996), Villa María (1996) y Villa Nueva (1995).

Corrientes: Alvear (1996), Bella Vista (2010), Berón de Astrada (2010), Bonpland (2012), Caá Catí (2010), Colonia Liebig (2013), Concepción de Yaguareté Corá (2012), Corrientes (1994), Cruz de los Milagros (2012), Curuzú Cuatiá (1994), Empedrado (2010), Esquina (1994), Felipe Yofré (2012), Garruchos (2012), Gobernador Ingeniero Valentín Virasoro (1994), Goya (2009), Itá Ibaté (2012), Itatí (2010), Ituzaingó (2006), La Cruz (2007), Lavalle (2012), Lomas de Vallejos (2008), Mburucuyá (2012), Mercedes (2008), Mocoretá (2012), Monte Caseros (1994), Nueve de Julio (2012), Paso de la Patria (2009), Paso de los Libres (1993), Pedro R. Fernández (2008), Perugorría (2012), Saladas (2006), San Cosme (2009), San Luis del Palmar (2008), Santa Ana de los Guácaras (2012), Santa Lucía (2008), Santa Rosa (2012), Santo Tome (1994), Sauce (2008), Tabay (2010), Villa Olivari (2008), Yapeyú (2012) y Yatay Ti Calle (2012).

Jujuy: Libertador General San Martin (1988), Palpalá (1988), Perico (1988), San Pedro de Jujuy (1988) y San Salvador de Jujuy (1988).

La Rioja: Angel Vicente Peñaloza, Arauco, Castro Barros, Chamical, Chepes, Chilecito, Famatina, Felipe Varela, General Belgrano, General Lamadrid, General Ocampo, General San Martín, Independencia, Juan Facundo Quiroga, La Rioja, Rosario Vera Peñaloza, Sanagasta y San Blas de los Sauces, todos éstos municipios tenían Carta orgánica pero la reforma de la Constitución Provincial de 1998 mediante disposición transitoria 8va se derogó la totalidad de ellas, rigiéndose por una Ley Orgánica de los Municipios (Ley 6853) dictada por la legislatura y que los regirán hasta tanto los municipios en forma acordada con la Provincia convoquen a una Convención Constituyente para los 18 municipios.- Hasta la fecha ningún municipio de la provincia de La Rioja ha sancionado una nueva Carta orgánica.

Misiones: Apóstoles (2010), Aristóbulo del Valle (2013), El Dorado (1990), El Soberbio (1990), Leandro N. Alem (2001), Montecarlo (1994), Oberá (2013), Posadas (1988), Puerto Iguazú (1994), Puerto Rico (2010), y San Vicente (2013).

Neuquén: Centenario (1996), Chos Malal (1995), Cutral Co (1995), Junín de los Andes (1998, Neuquén (1995), Plaza Huincul (1988), Plottier (1995), Rincón de los Sauces (1998), San Martin de los Andes (1989), San Patricio del Chañar (2004), Villa la Angostura (2009) y Zapala (1994).

Rio Negro: Allen (1989), Campo Grande (1998), Catriel (1991), Cervantes (2004), Chinchinales (1991), Chimpay (1994), Choele Choel (2010), Cinco Saltos (1991), Cipolleti (2001), Comallo (2002), Contralmirante Cordero (1996), Dina Huapi (2013), El Bolsón (2006), General Conesa (1990), General Fernández Oro (1997), General Roca (1988), Ingeniero Huergo (1990), Ingeniero Jacobacci (1991), Lamarque (1992), Luis Beltrán (1991), Mainqué (1991), Maquinchao (1990), Rio Colorado (1990), San Antonio Oeste (1989), San Carlos de Bariloche (1986), Sierra Grande (2006), Valcheta (1991), Viedma (1989), y Villa Regina (1996).

Salta: Cafayate (2008), Cerrillos (2008), Colonia Santa Rosa (2008), Embarcación (1989), General Guemes (1989), General Mosconi (1988), Hipolito Yrigoyen (1989), Joaquín V. González (1994), Pichanal (1994), Rosario de la Frontera (1988), Rosario de Lerma (1988), Salta (1988), San José de Metán (1989), San Ramón de la Nueva Orán (1988) y Tartagal (1988).

San Juan: Caucete (2007), Chimbas (1992), Pocito (1996), Rawson (2006), Rivadavia (1992), San Juan (1992) y Santa Lucia (1992).

San Luis: San Luis (1990) y Villa Mercedes (1990).

Santiago del Estero: Añatuya (2007), Frías (1998), La Banda (2006), Santiago del Estero (1961) y Termas de Rio Hondo (1992).

Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur: Río Grande (2006) y Ushuaia (2002).

La validez y eficacia de la carta orgánica municipal [arriba] 

Resulta de sentido común que la validez y eficacia de una carta orgánica municipal se encuentra condicionada al cumplimiento de las condiciones de forma (modo de ejercer el poder constituyente municipal) y fondo (condiciones materiales-contenido de las cartas orgánicas impuesto por constituyente provincial)[19].- Vale decir que aquella que no cumpla con las exigencias impuestas por el constituyente provincial habrá provocado un defectuoso ejercicio del poder constituyente en quebrantamiento que el orden jurídico superior (constitución provincial) le había impuesto como requisito esencial para su ejercicio.

Aquellas cartas orgánicas que excedan el marco de atribuciones impuesto por la constitución provincial, y que definieron el alcance y contenido de esa autonomía institucional, estarán afectadas en su validez por cuanto cometen un exceso en el continente reconocido.- En cambio aun cuando no resulte defectuoso o irregular el ejercicio de la potestad constituyente –carta orgánica válida- para su efectiva aplicación puede estar condicionada a su aprobación o ratificación de otro poder político (Por ej, aquellas que requieren aprobación por legislatura provincial).

La validez y eficacia de las cartas orgánicas está condicionado al ejercicio de un control político a realizar por la legislatura provincial, que se traduce en un control acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de esa primera carta orgánica o sus posteriores reformas[20].- Consideramos que aun siendo plausible la intención de evitar excesos del constituyente municipal o extra limitaciones en el ejercicio del poder constituyente local o en su potestad reglamentaria, el sistema de control de constitucionalidad está reservado al poder judicial en la cabeza del Superior Tribunal de Justicia.- Pero en estos (Chubut, Neuquén, Salta) casos hay además un control de constitucionalidad de naturaleza política realizado por la propia legislatura provincial.

Así podemos observar ello en las constituciones de Chubut (art. 231) “La convención municipal somete la primera carta orgánica a la Legislatura que la aprueba o rechaza sin derecho a enmendarla”; Neuquén (art. 276) “Las cartas orgánicas y sus reformas posteriores serán remitidas a la Legislatura, la que podrá formular observaciones en un plazo no mayor de noventa (90) días de tomado estado parlamentario, las que serán comunicadas a la Convención Municipal. Esta podrá rectificar el texto original en el término de treinta (30) días. Vencidos tales plazos sin que medie pronunciamiento, queda sancionado el texto original”; Salta (at. 174) “es condición de eficacia de las cartas municipales y de sus reformas, su previa aprobación por ley de la Provincia, a los efectos de su compatibilización, La Legislatura debe expedirse en un plazo máximo de ciento veinte días, transcurridos el cual sin que lo hiciera quedan automáticamente aprobadas”.

Se trata de que la primera carta orgánica, o ésta y sus sucesivas modificaciones, sean sometidas al test de control político de constitucionalidad para compatibilizar, armonizar, y mantener una coherencia en la sistematicidad de la diversidad de órdenes de Estado y diversidad de competencias atribuidas a uno y otro, asegurando la supremacía de la constitución provincial por sobre las Cartas orgánicas municipales.

La Convención Constituyente Municipal luego de aprobar la primera Carta o sus posteriores reformas debe comunicar el texto a la legislatura provincial para que ésta tome conocimiento, realice su estudio y análisis para que proceda a expedirse respecto a su validez.- Puede expedirse en forma expresa o tácita: a) aprobando expresamente; b) rechazando en cuyo caso devuelve con observaciones, o c) aprobando tácitamente por transcurrir el plazo constitucional para formular observaciones.

Ese control constitucional se encuentra limitado a su aprobación como acto político de convalidación o su reprobación mediante el rechazo, en éste caso debe indicarse cuál resulta la observación o incompatibilidad, dando oportunidad a la Convención Municipal para que lo adecue, pero lo que no podrá hacer bajo ninguna circunstancia la legislatura es modificar motu propio el texto de la Carta orgánica arrogándose ilegítimamente una función constitucional municipal que no tiene.- El control legislativo se debe limitar a su aprobación o rechazo.

De acuerdo a lo precedentemente expuesto se observa que en la Provincia de Chubut[21] han sido aprobadas por legislatura las cartas orgánicas de Comodoro Rivadavia (Resolución 60/89), Trelew (Resolución 60/90, Rawson (Resolución 192/05), Puerto Madryn (Resolución 35/95, Esquel (Resolución de rechazo de la Carta Orgánica)[22]; en la Provincia de Neuquén las cartas orgánicas del Municipio de Centenario (Ley 2195), Chos Malal (Ley 2135), Cutral Có (Ley 2125), Ciudad de Neuquén (Ley 2129), Plaza Huincul (Ley 1803), Plottier (Ley 2163), Rincón de los Sauces (Ley 2295), San Martín de los Andes (Ley 1812), Zapala (Ley 2105), Junín de los Andes (Ley 2281), San Patricio del Chañar (Ley 2591), Villa la Angostura (Ley 750); en la Provincia de Salta: Cafayate (Ley 7511), Cerrillos (Ley 7534), Colonia Santa Rosa (Ley 7525), Embarcación (Ley 6714), General Guemes (Ley 6659), General Mosconi (Ley 6943), Hipólito Irigoyen (Ley 6715), Joaquín V. González (Ley 6815), Pichanal (Ley 6816), Rosario de la Frontera (Ley 6572), Rosario de Lerma (Ley 6563), Ciudad de Salta (Ley 6534), San José de Metán (Ley 6566), San Ramón de la Nueva Orán (Ley 6571), Tartagal (Ley 6555).

La competencia municipal [arriba]  (¿Qué es lo municipal?)

Otra cuestión que determinan las constituciones provinciales ya no como una exigencia de contenido de las cartas orgánicas, sino que las mismas deberán reglamentar en detalle, es la determinación de la competencia municipal.- Vale decir qué competencias, atribuciones, funciones y actividades son propias del régimen municipal.- Así como en el sistema federal existe una regla descripta en el art. 121 de la constitución nacional (“todas las competencias que expresamente no delegaron las Provincias en el Gobierno Federal se consideran propias de las primeras), en el ámbito municipal debe establecerse una regla-principio de atribución de la misma.

Determinar con certeza lo que corresponde al ámbito municipal y lo que le está vedado, importa dar contenido a la autonomía local, previsibilidad a la institución Gobierno Municipal, así como coexistencia armónica de las funciones Provinciales y las Municipales en el ámbito territorial de la ciudad.

Siguiendo a Antonio María Hernández[23] en su obra expresa que el derecho comparado reconoce tres sistemas para la determinación de la competencia local: a) enumeración concreta, b) enumeración o cláusula general y c) sistema mixto.- El sistema de la enumeración concreta, propio de los países anglosajones, consiste en que el gobierno local solo ejerce competencia en las materias indicadas en la ley.- Así lo dice Clarke respecto de los municipios ingleses, y en los Estados Unidos existe la denominada “Dillon’s Rule”, que se puede enunciar así: una corporación municipal puede ejercer los siguientes poderes, y no otros: 1) los que le han sido concedidos con palabras expresas, 2) los que sean ineludible consecuencia de una atribución expresamente otorgada, 3) los que resulten esenciales para la realización de los objetivos expresamente otorgados a la corporación.- El segundo sistema, propio de la Europa continental y de algunos países de América, consiste en el reconocimiento de la universalidad de la competencia municipal.- En el mundo hispanoamericano son utilizados diversos términos: interés, necesidad, bienestar, prosperidad, mejoramiento, comodidad, conveniencia, progreso, para formular genéricamente la competencia local.- Para Albi estas expresiones ofrecen una identidad esencial del contenido utilitario y económico, que coincide con otras expresiones más concretas de la misma idea.- El tercer sistema que consideramos el más acertado, utilizado en algunos países americanos, consiste en una enumeración concreta efectuada por la ley, seguida de una clausula general que amplía la competencia.

Las competencias se pueden clasificar en propias e impropias.- Las propias todas aquellas que constitucional y legalmente en forma exclusiva ejerce la municipalidad para servir con eficacia, dinamismo, responsabilidad y economía a los intereses de la población y territorios y los requerimientos de su propia administración.- Son concurrentes aquellas que para atender la necesidad de la población y el territorio comunal, ejerce la Nación, la Provincia y la Municipalidad en jurisdicción de esta.- Así puede ocurrir y ocurre, por ejemplo en materia de salud pública, educación, energía, vialidad, vivienda, transporte, obras sanitarias, etc., cuando actúan en el ámbito comunal organismos o servicios nacionales, provinciales o municipales.- Y delegadas aquellas legalmente corresponden a la Nación o la Provincia, se atribuyen para su ejecución, supervisión, vigilancia o control a las autoridades u organismos comunales, sea por ley o convenio interjurisdiccional.

De acuerdo a ello se observa que posee un sistemas de determinación concreta (Buenos Aires, Corrientes, Misiones y Santiago del Estero); en cambio un sistema de determinación mixto (Catamarca, Córdoba, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Jujuy, La Pampa, Mendoza, Neuquén, Rio Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Tierra del Fuego y Tucumán; y un sistema de cláusula general (Formosa y La Rioja).

En los sistemas políticos de coexistencia de diferentes grados-órdenes de Estado como es un sistema federativo, los sistemas de atribución de competencia mixto son los que mejor se adecuan a la realidad por cuanto no generan vacíos frente a la ausencia de su expresa enunciación, ya que se enuncian explícitamente aquellas competencias propias del municipio (competencia expresa) y aquellas que resultan implícitas (competencia implícita).- Estas últimas son aquellas que corresponden por la propia naturaleza del municipio o función de carácter local o problemática propia de la urbe o por eficiencia-eficacia en el cumplimiento de la promoción del bienestar general.

Resulta interesante la postura asumida por el constituyente de Santiago del Estero que además de enunciar la competencia de los municipios, recepta como principio esencial la prohibición de transferir competencias, servicios o funciones desde la provincia hacia los municipios sin la respectiva asignación de recursos económicos para su cumplimiento, lo que debe ser aprobado por ley y expresamente aceptado por el gobierno local[24].

Asimismo la provincia de Río Negra recepta como principio interpretativo de las normas –afianzando el principio de autonomía municipal- que en caso de superposición o contradicción normativa inferior a la constitución provincial será prevalente la legislación municipal en materia específicamente comunal (art. 225).

Se observa en los textos constitucionales provinciales que al momento de describir y definir la competencia implícita del municipio, utilizan fórmulas como las siguientes:

• Toda competencia o atribución no prohibida, y aquellas asignadas por ley

• Toda competencia indispensable para el cumplimiento de los fines del municipio

• Toda competencia en asuntos de interés comunal siempre que no hubiere sido expresamente delegada al Estado Federal o la constitución provincial la hubiese atribuido como propia

• Toda competencia atribuible en atención al principio de subsidiariedad de la Provincia con respecto a los Municipios

A continuación se enuncian los textos de las constituciones provinciales conforme prescriben la competencia del gobierno municipal:

Provincia de Buenos Aires (art. 191) “La legislatura deslindara las atribuciones y responsabilidades de cada Departamento, confiriéndoles las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales, con sujeción a las siguientes bases:…” y (art. 192) “Son atribuciones inherentes al régimen municipal: …”.- Se trata de una enunciación mixta, enuncia y deriva a la ley.

Provincia de Catamarca (art. 252) “Son atribuciones y deberes del Gobierno Municipal, sin perjuicio de lo que establezcan las Cartas Orgánicas y la Ley Orgánica de Municipalidades y Comunas: … 12) Todas las atribuciones y facultades necesarias para poner en ejercicio las enumeraciones ya referidas a la propia organización legal y al libre funcionamiento económico, administrativo y electoral”.

Provincia de Córdoba (art. 186) “Son funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia municipal: … 14) Ejercer cualquier otra función o atribución de interés municipal que no esté prohibida por esta Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado”.

Provincia de Chaco (art. 205) “Son atribuciones y deberes del Concejo Municipal:… 12) Dictar cualquier otra norma de interés general no prohibida por la ley o Carta Orgánica y compatible con las disposiciones de esta Constitución” y (art. 206) “Son atribuciones y deberes del Intendente: … 14) Realizar cualquier otra gestión de interés general no prohibida por la ley y/o carta orgánica, compatible con las disposiciones de esta Constitución”.

Provincia de Chubut (art. 233) “Es competencia de las municipalidades y comisiones de fomento: … Los municipios tienen además, todas las competencias, atribuciones y facultades que se derivan de las arriba enunciadas o que sean indispensables para hacer efectivos sus fines”.

Provincia de Entre Ríos (art. 240) “Los municipios tienen las siguientes competencias: … 25) Ejercer cualquier otra competencia de interés municipal no enunciada por esta Constitución y las que sean indispensables para hacer efectivos sus fines”.

Provincia de Formosa (art. 182) “Son atribuciones del Gobierno entender y resolver en todos los asuntos de interés comunal que no hayan sido expresamente delegados en la Constitución Nacional o en la presente, y de conformidad con la Carta Orgánica del municipio”.

Provincia de Jujuy (art. 189) “Es competencia de los municipios, en los términos de esta Constitución y la ley, lo siguiente: … 7) Las demás materias que les atribuye la ley y que sean de exclusivo interés local”.

Provincia de La Pampa (art. 123) “Son atribuciones y deberes comunes a todos los municipios, con arreglo a las prescripciones de la ley: … 9) Realizar cualquier otra gestión de interés general no prohibida por la ley orgánica y compatible con las disposiciones de esta Constitución”.

Provincia de Mendoza (art. 199) “La Ley Orgánica de las Municipalidades, deslindara las atribuciones y responsabilidades de cada Departamento, confiriéndole las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales, con sujeción a las siguientes bases:…” y art. 220 “Son atribuciones inherentes a las municipalidades: …6) Dictar todas las Ordenanzas y reglamentos, dentro de las atribuciones conferidas por la Constitución y por la Ley Orgánica de Municipalidades”.

Provincia de Misiones (art. 171) “Son atribuciones y deberes de los municipios: … 12) Dictar las Ordenanzas y reglamentos dentro de las atribuciones conferidas por esta Constitución y por la ley orgánica de las municipalidades”.

Provincia de Neuquén (art. 273) “Son atribuciones comunes a todos los municipios, con arreglo a sus cartas y leyes orgánicas: … y en general todas las de fomento o interés local”.

Provincia de Rio Negro (art. 229) “El Municipio tiene las siguientes facultades y deberes: … Las necesarias para poner en ejercicio las enumeradas y las referidas a su propia organización y funcionamiento”.

Provincia de Salta (art. 176) “Compete a los Municipios sin perjuicio de las facultades provinciales, con arreglo a las Cartas Orgánicas y Leyes de Municipalidades: … Dictar todas las Ordenanzas y reglamentos necesarios para el cumplimiento directo de sus fines”.

Provincia de San Luis (art. 258) “Son atribuciones y deberes de los Concejos Deliberantes, dictar ordenanzas y reglamentos sobre: … 20) Todas las demás atribuciones y facultades que hagan a la prosperidad y bienestar del municipio, pudiendo tipificar faltas compatibles con la naturaleza de sus poderes” y art. 261 “Son atribuciones y deberes del departamento ejecutivo municipal: … 19) Realizar cualquier otra función de interés local que no este prohibida a las municipalidades por sus disposiciones orgánicas respectivas y no sean compatibles con los demás poderes del Estado”.

Provincia de Santa Cruz (art. 150) “En el ámbito territorial que la legislatura le fije y conforme a criterios técnicos, el Municipio desarrollara su actividad y tendrá competencia en las siguientes materias, sin perjuicio de otras que las leyes fijen: … 17) Ejercer la función de coordinación de los esfuerzos de los distintos niveles de gobierno en el ámbito de la ciudad y cualquier otra de interés municipal no prohibida por esta Constitución y que no sea incompatible con facultades de otros poderes del Estado”.

Provincia de Santa Fe (art. 107) “Los municipios son organizados por la ley sobre la base: … 3) Con las atribuciones necesarias para una eficaz gestión de los intereses locales, a cuyo efecto la ley los proveerá de recursos financieros suficientes”.

Provincia de San Juan (art. 251) “Son atribuciones comunes a todos los municipios, con arreglo a los principios de sus cartas orgánicas y la ley orgánica, las siguientes: … 17) Todas las demás atribuciones y facultades que se deriven de las enumeradas precedentemente dictando las ordenanzas y reglamentos necesarios para el ejercicio de los poderes de los municipios y proveer lo conducente a su prosperidad y bienestar…”.

Provincia de Santiago del Estero (art. 219) “La ley y las cartas orgánicas determinaran, respetando las atribuciones que correspondan a la Provincia, las funciones a cumplir por las municipalidades, conforme a sus respectivas categorías y referentes a las siguientes áreas: … 10) Cualquier otra función relacionada con los intereses locales, dentro del marco de esta Constitución” “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos aprobados por ley y ratificado por el municipio interesado.

Provincia de Tierra del Fuego (art. 173) “La Provincia reconoce a los municipios y a las comunas las siguientes competencias: … 16) Ejercer cualquier otra competencia de interés municipal que la Constitución no excluya taxativamente y en tanto no haya sido reconocido expresa o implícitamente como propia de la Provincia, atendiendo fundamentalmente al principio de subsidiariedad del Gobierno Provincial con respecto a los Municipios”.

Provincia de Tucumán (art. 134) “Sin perjuicio de las que correspondan a la Provincia, son funciones, atribuciones y finalidades de los municipios las siguientes: … 16) Cualquier otra función relacionada con los intereses locales dentro del marco de su Carta Orgánica o de la Ley de Municipalidades”.

Control de constitucionalidad de las cartas orgánicas municipales [arriba] 

Al decir de Quiroga Lavié y otros[25] la supremacía de la constitución y los tratados que comparten ese rango sobre los demás tratados, leyes, decretos, sentencias y actos emanados de autoridad o de los particulares tiene que ser garantizada mediante algún sistema de fiscalización dirigido a asegurar que las normas superiores prevalezcan en su aplicación sobre la normas o actos inferiores del ordenamiento jurídicos.- Si no hay control, la supremacía es un simple enunciado y la Constitución dejaría de ser rígida, pues podría ser modificada por los poderes ordinarios del Estado al dictar normas o actos que se opusieran a lo prescripto en el vértice del ordenamiento jurídico.

El control de constitucionalidad o test de constitucionalidad significa la posibilidad de someter a contrastar una ley, decreto, reglamento, sentencia o acto, bajo los principios enunciado en la Constitución Nacional y Provincial, debiendo cada uno de ellos guardar coherencia y armonía con ella en su condición de norma basal de todo el ordenamiento jurídico.- Caso contrario, deviene en inconstitucional por oposición o superposición.

También las cartas orgánicas como instrumentos jurídicos en tanto se constituyen en instrumentos de organización del poder del Estado local, están sujetas a su control de constitucionalidad por parte de los Superior Tribunal de Justicia de su provincia y en su caso –inconstitucionalidad federal- de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Como ya se desarrollara en párrafos anteriores acerca de la validez y eficacia de las cartas orgánicas, existe la posibilidad de un control de constitucionalidad realizado por un órgano político[26] o un control realizado por el poder judicial.- Consideramos más propio que el control de constitucionalidad sea realizado por el poder judicial provincial como competencia originaria de los Superiores Tribunales de Justicia.

A continuación se realiza un resumen de algunos fallos dictados por el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Córdoba, Río Negro, y Chubut, en la que se observa los criterios tenidos en cuenta al momento de ejercer control de constitucionalidad sobre las Cartas Orgánicas que han sancionado mediante la convocatoria a una Convención Constituyente Municipal.

Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Rio Negro, causa “Presidente Concejo Deliberante de Viedma s/ Remite actuaciones s/ Recurso de Inconstitucionalidad” (expediente nro. 25945/12 STJ)[27]

La Vicepresidente, y a cargo de la Presidencia, del Concejo Deliberante de la Municipalidad de Viedma, interpone recurso de inconstitucionalidad contra la sentencia del Tribunal Electoral Provincial que declaró que Carlos Alberto Grandón se encuentra habilitado para ejercer el cargo de Concejal para el que fuera electo en los comicios del 25/9/2011, siendo por ende válidas la proclamación y la entrega de diplomas efectuadas por la Junta Electoral de la Municipalidad de Viedma, dejando sin efecto lo resuelto por la Comisión de Poderes del Concejo Deliberante de Viedma del 7/12/2011.

Destaca que la candidatura fue propuesta por el Partido Provincial Rionegrino, como candidato para integrar el Concejo Deliberante del Municipio de Viedma y su candidatura oficializada por el Tribunal Electoral Provincial, en función de la elección simultánea municipal y provincial del 25/9/2011.

Cumplidas todas las etapas y procedimiento el candidato no mereció objeción o impugnación alguna, resultando electo como Concejal titular para integrar el Concejo Deliberante de Viedma.

En el caso se controvierte la validez constitucional del artículo 52 inciso 12) de la Carta Orgánica Municipal.

Los Municipios aun cuando sean autónomos, se hallan insertos en una unidad dentro de la cual se desarrollan y adquieren su justo sentido.- Las atribuciones conferidas a los municipios deben ser ejercidas dentro del reparto constitucional de competencias entre las Provincias y la Nación, establecido por el poder constituyente nacional y provincial, en el marco de un estado federal, lo que impone una necesaria coordinación y armonización del ejercicio de esas atribuciones; reconociéndose además que el Municipio, por su propia autonomía tiene competencia legislativa, es decir, facultad de dictar normas generales, coordinadas necesariamente con el orden jurídico superior que establece límites a esa facultad.- Así las normas que emanan de un órgano de gobierno municipal elegido por el sufragio son, como la ley, una expresión “soberana” de la voluntad popular, de la voluntad comunitaria organizada.

La organización del estado federal, en los tres estadios que le corresponde implica un estado plurilegislativo, en el cual coexisten diversos ordenamientos jurídicos emergentes del ejercicio de potestades normativas propias.- El ámbito de cada uno de ellos puede ser analizado a través del prisma de su dimensión espacial –principio de territorialidad-, de su dimensión material –principio de competencia- y de su dimensión jerárquica –principio de supremacía.

El principio de competencia se refiere al ámbito material de producción de normas válidas, distinguiendo las materias constitucionalmente atribuidas a cada nivel de gobierno, ya sea en forma exclusiva, reservada, delegada o concurrente; y el principio de territorialidad atiende al ámbito espacial de vigencia y aplicabilidad de las normas jurídicas.- El principio de supremacía consagrado en el art. 225 Constitución Provincial establece que la Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta constitución y, en caso de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del Municipio en materia específicamente comunal.- Al respecto el Dr. Hugo Frare, al reconocer la facultad legislativa de los municipios advertía que a los efectos de la inmediatez legislativa con la norma fundamental, el bloque de constitucionalidad único e indisoluble se integra verticalmente con el art. 123 de la Constitución Nacional, concordante con el artículo 5, el artículo 228 de la Constitución de la Provincia de Río Negro y la Carta Orgánica Municipal que habilita materia de creación de “derecho nuevo” por parte del Concejo Deliberante o Legislatura local (Conf. Dr. Hugo Frare, “Función Legislativa Municipal”, Revista de Derecho Público, Derecho Municipal, 2005-1, Ed. Rubinzal Culzoni).

El municipio al dictar su Carta Orgánica Municipal, en ejercicio de su plena autonomía. Ha establecido con claridad, lisa y llanamente, la inhabilidad a perpetuidad de quienes hayan ejercido funciones de responsabilidad y asesoramientos políticos en gobiernos no constitucionales, sin distinción de las cualidades, grados, trascendencia o rol protagónico de esas funciones de responsabilidad política.

En el caso de autos, siguiendo la primera regla de la interpretación, que es dar pleno efecto a la intención del legislador, ha de concluirse que surge del debate de los Constituyentes de la Carta Orgánica Municipal, la clara voluntad de incluir la inhabilidad prevista en la norma en análisis.

Efectivamente, el Convencional Rulli, al fundamentar la mencionada inhabilidad expresó “el establecimiento de las inhabilidades, obedecen a la conveniencia pública de orden jurídico, moral y ético, la transparencia administrativa y la debida gestión de lo público… Las inhabilidades propuestas en éste artículo no sólo incorporan un sentido ético al gobierno municipal, por cuanto prohíbe la participación de ciudadanos que ya han demostrado que son capaces de violentar límites inalienables…” (Cf. Convención Constituyente Municipal de Viedma de 2010, cuerpo I, pág. 108 y 115, Libro I diario de sesiones).

En tanto el artículo 52 inciso 12) C.O.M. es constitucional y que ha quedado en evidencia que Carlos Grandón se encuentra comprendido en uno de los supuestos de inhabilidad previsto en la Carta Magna Municipal, corresponde en ésta instancia declarar su inhabilidad a perpetuidad para ocupar cargos público en la Municipalidad de Viedma.

Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, causa “García, Raúl y otros s/ Acción de Inconstitucionalidad (Carta Orgánica de El Bolsón)” expediente nro. 21599/06 STJ, de fecha 30 de julio de 2009[28].

Los accionantes resultan ex convencionales y representantes de partidos políticos promoviendo acción de inconstitucionalidad de la Carta Orgánica de El Bolsón, por entender que ha sido desconocida su representatividad y alegan una serie de nulidades tales como: a) dar inicio a la Convención sin las certificaciones que acreditan la calidad de convencionales; b) no se trató el pliego de ingreso: c) cuestiones relativas a las incompatibilidades de algunos de los convencionales; d) inexistencia de actas aprobadas; e) inexistencia de tratamiento y votación del preámbulo; f) delegación no autorizada de facultades al Presidente de la Convención; g) inclusión de disposiciones y artículos no tratados en la Convención; y h) incumplimiento de las normas de reforma.

En primer lugar surge de la recta interpretación de la sentencia dictada in re “Soria de Guerrero Juana A. c/ Bodegas y Viñedos Pulenta Hnos. S.A., en ese precedente se aplicó a la actividad de una convención reformadora el principio jurisprudencial que limitada las facultades jurisdiccionales respecto del procedimiento de forma y sanción de las leyes.- Sin embargo se afirmó que esa regla general sólo cedería si se demostrare la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la sanción de la norma constitucional reformada.

Para compeler la acción de inconstitucionalidad no basta un interés simple en nuestro sistema institucional, de forma tal que la jurisdicción de los tribunales se circunscribe a los casos que encierran una efectiva controversia involucrando relaciones jurídicas donde las partes tienen intereses contrapuestos.- En otras palabras, la viabilidad de la acción se circunscribe a casos contenciosos y en autos no quedan manifiestamente expresados los intereses contrapuestos, y tampoco qué derechos constitucionales esenciales se encuentran violentados por la Carta Orgánica del municipio del El Bolsón que acrediten un interés legítimo de los ex convencionales hoy ciudadanos.- Debe distinguirse la legitimación para actuar de la carga de acreditar el agravio constitucional.

En autos no se cuestiona ni el acto que declaró la necesidad de la reforma de la Carta Orgánica de El Bolsón, ni las normas de la nueva Carta Orgánica.- Por el contrario los actores se limitan a impugnar la calidad de algunos de los convencionales y en virtud de ello pretenden la existencia de vicios que la harían inconstitucional o nula la nueva Carta Orgánica.- Cuestiones que no pueden debatirse en una acción de inconstitucionalidad ideada para otros supuestos.

Además cabe al caso la aplicación de la doctrina de los actos propios en cuanto a los Concejales que asumieron en cargo se encuentran ejerciendo sus mandatos conforme lo normado en la Carta Orgánica Municipal que vienen a impugnar.- En tal sentido, se ha dicho que las partes no pueden contradecir en juicio sus propios actos, deliberados, jurídicamente relevantes y plenamente eficaces.

En cuanto a la nulidad pretendida las mismas se refieren a los convencionales que formaron parte del proceso de reforma de la Carta Orgánica de El Bolsón, y la incompatibilidad que estos tenían para ocupar esos cargos, todas cuestiones que debieron debatirse en el fuero electoral y no por la vía de inconstitucionalidad que es la última ratio del sistema jurídico para impugnar una norma que colisiona con la Constitución Provincial.

De las constancias de las actuaciones surge que los mismos actores recorrieron el camino procesal ante la Justicia Electoral con resultado desfavorable, pretendiendo una nueva oportunidad por el mismo asunto por vía de acción de inconstitucionalidad, reeditando los mismos cuestionamientos.

Se dicta sentencia rechazando la acción de inconstitucionalidad y nulidad pretendida de la reforma de la Carta Orgánica del Municipio del El Bolsón.

Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, causa “Chandia, José Delfín y otros s/ Amparo s/ Competencia” Expediente 25294/11, del 31/8/2011[29]

La acción impetrada versa sobre una contienda de la Convención Constituyente de la ciudad de Cinco Saltos, respecto a una disputa acerca de la validez de un agregado de un artículo de la Carta Orgánica Municipal, efectuado en aparente transgresión del término válido para sesionar.

Expresan que la Ordenanza Municipal nro. 831, que dicta la necesidad de la reforma de la Carta Orgánica, establece en su artículo 9 que la Convención Constituyente deberá cumplir sus tareas en un plazo no mayor a los 120 días, contados a partir de su constitución.- Señalan que la Convención se constituyó el día 4 de enero de 2011, conforme consta en el Acta nro. 1 de la Convención, por lo que culminaría indefectiblemente su labor el 4 de mayo de 2.011.

Afirman que el 4/5/2011 se realizó la sesión plenaria que aprobó en forma definitiva las reformas a la Carta Orgánica.- destacan que ese día culminó la labor parlamentaria y se dio por terminado el trabajo de la Convención, dándose plazo hasta el 6 de mayo para la corrección del texto aprobado, fecha en la que se reunió sin modificar ningún artículo porque el plazo para ello había expirado.- Sin embargo, los amparistas manifiestan que en forma irregular, culminada la sesión referida, la Secretaría de la Convención convoca para el lunes 9 de mayo a reconsiderar el tema “Título XII Normas Transitorias”, violando con ello el plazo de labor parlamentaria de la Convención.

En la mayoría de las Provincias Argentinas impera un sistema mixto para el control de constitucionalidad de las normas de carácter general, que combina la potestad que se confiere a todos los órganos judiciales, de juzgar sobre la compatibilidad de los mandatos abstractos que rigen las conductas sometidas a juicio con las prescripciones constitucionales (denominado control difuso), y la atribuída con exclusividad a los Superiores Tribunales de Provincia de atender los planteamientos de inconstitucionalidad que formulen los interesados contra normas que puedan afectar sus derechos.- En ambos casos, el tipo de control es concreto, por cuanto se realiza con motivo de la configuración de un caso justiciable que requiere la intervención del órgano judicial, y reparador, desde que tiene lugar con posterioridad a la sanción de la norma que se confronta con la Constitución.

Los poderes conferidos a la Convención Constituyente no pueden reputarse ilimitados, porque el ámbito de aquellos se halla circunscripto por los términos de la norma que lo convoca y le atribuye competencia.- Las facultades atribuidas a la Convención Constituyente están condicionadas al exámen y crítica de los puntos sometidos a su resolución, dentro de los principios cardinales sobre que descansa la Constitución, y las objeciones relativas a la incompetencia de la Convención Constituyente para modificar, en el sentido en que lo hizo, el régimen municipal remite al análisis de una típica cuestión de derecho local.

En fallo CSJN “Antonio Romero Feris” señaló que es doctrina de la CSJN que los poderes conferidos a la Convención Constituyente no pueden reputarse ilimitados porque el ámbito de aquellos se halla circunscripto por los términos de la norma que la convoca y le atribuye competencia.- Las facultades de las Convenciones Constituyentes están condicionadas al exámen y crítica de los puntos sometidos a su resolución dentro de los puntos cardinales sobre los que descansa la Constitución, agregando que no debe descartarse de plano toda interpretación que postule la imposibilidad de cuestionar judicialmente normas inconstitucionales por haber sido adoptadas por la mayoría del órgano deliberativo cuando las facultades de ese órgano no son ilimitadas.

Deben distinguirse dos situaciones.- La primera se relaciona con el control de constitucionalidad sobre el acto preconstituyente que declara la necesidad de la reforma constitucional.- La segunda se vincula con el control de constitucionalidad que puede recaer sobre el acto constituyente que hace efectiva una reforma constitucional.- El acto que declara la necesidad de la reforma constitucional es susceptible del control judicial en orden al cumplimiento de los requisitos y procedimientos establecidos por la Constitución para su dictado.- Son aspectos formales y sustanciales que deben ser cumplidos estrictamente por el Congreso y son susceptibles del control judicial.

Asiste razón a los amparistas que cuando habiéndose vencido el plazo para la reforma (ya aprobada), la incorporación efectuada en el día 9 de mayo de 2011, modifica sustancialmente el texto aprobado, al incorporar el artículo 1 del Título Normas Transitorias el art. 60 C.O.M..- De ese modo se han extralimitado en las facultades temporales conferidas por la Ordenanza nro. 831, cambiando el espíritu que se le había dado durante las sesiones válidas a la cláusula del art. 1 de las normas transitorias de la Carta Orgánica.

Se hace lugar a la acción de amparo declarando la inexistencia de la incorporación manifiestamente ilegal del art. 60 al art. 1 del Título XII “Normas Transitorias” de la Carta Orgánica de Cinco Saltos del 9 de mayo de 2011.

Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Santiago del Estero, causa “Duquelsky, Horacio C. c/ Municipalidad de Termas de Río Hondo”, de fecha 18/12/1996[30]

Es inconstitucional, por ser violatoria del derecho del trabajador a la estabilidad en el empleo, consagrado en el art. 14 bis de la Constitución Nacional y en el art. 12 de la Constitución de Santiago del Estero, la disposición de una carta orgánica (en la especie el art. 4 de las disposiciones transitorias de la Cata Orgánica Municipal de Termas de Río Hondo) y el decreto que en su consecuencia se dicte, mediante los cuales se deja cesante a un empleado público que desempeñaba su cargo por un plazo fijado en virtud de un decreto anterior.

La acción de amparo intentada apunta a que se declare la inamovilidad en el cargo de Contador de la Municipalidad de la Ciudad de Termas de Río Hondo, que fue afectada por con el dictado del artículo 4 de la Carta Orgánica de dicha municipalidad, sancionada el 1/5/1992, solicitando se declare la inconstitucionalidad de la misma.

Si bien el dictado de la Carta Orgánica Municipal lo es en ejercicio del poder constituyente, dicho poder no es soberano a secas.- El artículo 218 de la Constitución Provincial establece que las Termas de Río Hondo es un municipio de primera categoría, como consecuencia de ello, es autónoma, y puede dictar su carta orgánica “sin más limitaciones que las que establece ésta Constitución" (art. 220 inc. a).- De su parte el artículo 31 de la Constitución Nacional establece la supremacía de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten y los tratados con potencias extranjeras… ¿Qué significa ello? Que, las distintas normas no están en un plano de igualdad, la Constitución Provincial debe adecuarse a la Constitución Nacional y las Cartas Orgánicas Municipales a la Constitución Provincial, y como consecuencia de ello a la Constitución Nacional.- Existe una jerarquía normativa destinada a afianzar la estabilidad del sistema de seguridad de los individuos y el desarrollo de las relaciones sociales.- En suma: si bien la Carta Orgánica fue dictada en virtud del poder constituyente de la Municipalidad en razón del ejercicio de su autonomía, dicha norma debe respetar la supremacía de la Constitución Nacional establecido en su artículo 31.

Como corolario de ello, debe aclararse que la inamovilidad por el término de 4 años, a partir de su designación, del ciudadano Horacio C. Duquelsky, en el cargo de Contador del Municipio de Termas de Río Hondo, quien fue privado del mismo, sin las causas justificadas que autorizan el despido, sin la garantía de sumario previo que es de donde surgiría las causales de cesantía, y a que la estabilidad del empleado público dura mientras dure su buena conducta, por lo que resulta a más de inconstitucional, inaplicable retroactivamente, una normativa que rompe la relación laboral cuando una vacante en el lugar de quien gozaba de estabilidad.

Hacer lugar a la acción de amparo interpuesta por Horacio C. Duquelsky y declarar para el caso concreto la inconstitucionalidad del artículo 4 de las disposiciones transitorias de la Carta Orgánica de la Municipalidad de Terma de Río Hondo.

Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Córdoba, causa “Felpeto, Carlos Alberto c/ Municipalidad de Villa Carlos Paz s/ Acción Declarativa de Inconstitucionalidad” expediente F 12, de fecha 23 de febrero de 2011[31].

Se agravia el actor de las disposiciones de las cláusulas transitorias primera y novena de la Carta Orgánica de la ciudad de Villa Carlos Paz en cuanto prescriben la vigencia de la misma inmediatamente después de su sanción y promulgación y la consideración de los mandatos de los concejales, intendente y miembros del Tribunal de Cuentas 2003/2007 como primer período a los fines de la reelección.-

Sostiene que la disposición transitoria novena de la citada Carta Orgánica fue dictada con evidente desviación de poder y en violación de los principios de irretroactividad de las leyes, igualdad y no discriminación y del derecho constitucional a ser elegido, consagrados por las Constituciones de la Nación, de la Provincia de Córdoba y por tratados internacionales con jerarquía constitucional.-

En nuestro Estado de Derecho es la Constitución la que establece y delimita la organización administrativa del Estado, los derechos y deberes fundamentales de ésta y la población, así como los objetivos que se imponen para satisfacer los intereses de la comunidad.- De allí devienen las reglas supremas que aquélla debe respetar, como la unidad de ordenamiento jurídico, caracterizado por su relación internormativa jerárquica.

Dicha analítica se inaugura con el principio de legalidad, que se comporta como un axioma de derecho en virtud de la cual la norma emitida por una jerarquía piramidal superior prevalece respecto de la norma inferior generada como consecuencia de la aplicación de aquella.

La Constitución Argentina en sus arts. 1, 28 y 31, consagra su supremacía jerárquica siguiendo el modelo americano.- Idéntico criterio recepta la Constitución de Córdoba en los arts. 161, 165 inc. 1, correlativos y concordantes.

Son los jueces, entonces, quienes tienen la atribución-deber de analizar la conformación positiva o negativa de la normativa aplicable a la luz de la Constitución.-

Se trata entonces de arbitrar una solución para el caso concreto que partiendo “desde” la Constitución y orientándose “hacia” la norma infra constitucional, preserve la eficacia de los principios y valores que subyacen en la Ley Fundamental, subsanando de ese modo –de ser necesario- las eventuales o posibles deficiencias de una formulación normativa de menor jerarquía que debe encontrar siempre como marco de referencia a la Constitución.

Asimismo, va de suyo que cualquier conflicto interpretativo que se presente, de no poder armonizarse la normativa en cuestión, deberá ser zanjado a favor de aquella que tiene supremacía jerárquica conforme la escala establecida en el art. 31 de la Constitución Nacional y art. 161 de la Constitución Provincial.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación pone énfasis en el principio de interpretación referido cuando dice “… la interpretación de la Constitución debe realizarse de modo que resulte un conjunto armónico de disposiciones con una unidad coherente.- Para tal fin, cada una de sus normas debe considerarse de acuerdo al contenido de las demás; la inteligencia de sus cláusulas debe cuidar de no alterar el equilibrio del conjunto.- En la búsqueda de esa armonía y equilibrio debe evitarse que las normas constitucionales sean puestas en pugna entre sí, para lo cual se debe procurar dar a cada una el sentido que mejor concierte y deje a todas con valor y efecto…” (Mill de Pereyra, Rita y otro c/ Provincia de Corrientes) Fallo 324:3219.

Bajo este prisma corresponde a éste Tribunal Superior de Justicia, en pos de la tutela de la supremacía constitucional, realizar una intelección de las disposiciones transitorias de la Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Villa Carlos Paz.

La cláusula transitoria primera de la Carta Orgánica señala “Esta Carta Orgánica entra en vigencia inmediatamente después de su sanción y promulgación.- Los miembros de la Convención Constituyente juran inmediatamente después de su sanción.- De la misma manera prestarán juramento a las autoridades electas”.

Por su parte, su similar novena establece “Los mandatos de los Concejales, Intendente y miembros del Tribunal de Cuentas del período 2003-2007 son considerados como primer período a los fines de la reelección”.

Ello a fin de aclarar y completar a la hora de su aplicación y en lo que es materia específica de ésta acción, el nuevo régimen jurídico establecido por el artículo 141 de dicho cuerpo legal que dispone “El Intendente dura cuatro años en sus funciones.- Puede ser reelecto por una vez consecutiva, debiendo transcurrir un período completo para la nueva elección.- El mandato del Intendente cesa al expirar el plazo establecido, sin que evento alguno que lo haya interrumpido sea motivo para que se complete más tarde”.

Se ha señalado que “... las normas que limitan la reelección de quienes desempeñen autoridades ejecutivas no vulneran principio alguno de la Constitución Nacional, siendo uno de los pilares fundamentales –sino el más- del sistema democrático adoptado por nuestra Constitución, el límite de la duración de las funciones presidenciales (vid. Voto Dr. Petrachi, CSJN, “Ortiz Almonacid Juan C.” del 16/3/99, Fallos 322:385).

En mérito a tales consideraciones se colige que las disposiciones transitorias incorporadas a la Carta Orgánica de la ciudad de Villa Carlos Paz, en cuanto excluyen la posibilidad de reelección de quienes están cumpliendo un mandato al tiempo de su sanción se presentan como un estándar razonable en pos de la efectiva corrección de la periodicidad de las funciones, resultando la normativa cuestionada de la respectiva Carta Orgánica conforme a los preceptos constitucionales y corresponde rechazar la acción declarativa de inconstitucionalidad.

Superior Tribunal de Justicia de Chubut, causa “Convención Constituyente Municipal de la ciudad de Esquel c/ Provincia de Chubut s/ Acción meramente declarativa – Conflicto de Poderes” expediente 20879-C-2007, de fecha 20 de junio de 2007[32]

El presidente de la Convención Constituyente Municipal de Esquel promueve acción meramente declarativa y plantea la existencia de un conflicto externo de poderes contra la provincia de Chubut (Poder Legislativo Provincial), pretendiendo que el Superior Tribunal de Justicia se haga cargo del estado de incertidumbre y defina la situación institucional plateada con relación a la primera Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Esquel.- Asimismo solicita se declare la invalidez de la remisión de la Carta Orgánica de Esquel efectuada por la Legislatura de la Provincia de Chubut en la sesión del 7 de diciembre de 2006 a la Comisión de Asuntos Constitucionales y Justicia, y en virtud del resultado de la votación efectuada en dicha fecha, se conmine al Poder Legislativo Provincial a que dicte la correspondiente resolución aprobatoria del instrumento normativo en un plazo no mayor a los cinco días.

Realizan una relación de la normativa provincial que regula el procedimiento para la sanción de una Carta Orgánica Municipal previsto en la Constitución de la Provincia, expresando que mediante Ordenanza nro. 51/04 el Concejo Deliberante de la ciudad de Esquel fijó como fecha para los comicios generales de Convencionales Constituyentes Municipales el 3 de octubre de 2004.- Posteriormente el Departamento Ejecutivo Municipal dictó la Resolución nro. 1569/2004 por la cual se convocó a elecciones generales para la elección de diez Convencionales Municipales titulares, y diez suplentes.- En una sesión se eligieron las autoridades definitivas del cuerpo, y a partir de entonces los convencionales trabajaron por un plazo de ocho meses y el 13 de julio de 2005 se sancionó la primera Carta Orgánica Municipal.- Con fecha 15 de julio de 2005 el Presidente de la Convención Constituyente Municipal presentó la Carta Orgánica por ante la Honorable Legislatura Provincial, para efectuar el control que prescribe el art. 231 de la constitución provincial, tomando estado parlamentario el 9 de agosto de 2005, siendo que la legislatura debía expedirse en un plazo no mayor a los noventa días, expirando el plazo el 2 de marzo de 2006.- No obstante el plazo límite, el Poder Legislativo se pronunció el 9 de marzo, devolviendo a la Convención Constituyente Municipal la carta orgánica sancionada para que se efectúen una serie de correcciones.- Sostienen que no está contemplada en la legislación vigente la devolución luego de vencido el plazo, no obstante la Convención Constituyente decidió analizar las modificaciones y/o sugerencias con el único objeto de contribuir al perfeccionamiento del instrumento normativo.- Sin embargo, al no obtener el voto afirmativo de las 4/5 parte de la totalidad de los miembros de la Convención, no se efectuó ninguna modificación y se decidió remitir nuevamente la Carta Orgánica a la Legislatura Provincial para su aprobación.

La Legislatura por Resolución nro. 68/06 rechazó con las 2/3 partes de la totalidad de sus miembros la Carta Orgánica de la Municipalidad de Esquel.

Ante ésta circunstancia la Convención Constituyente Municipal decidió realizar una serie de reformas y correcciones y remitió nuevamente la Carta Orgánica a la Legislatura Provincial, para que se expidiera nuevamente en un plazo no mayor a los noventa días.- El dictamen de la mayoría se manifestó por el rechazo de la Carta Orgánica pero, al votarse, no se alcanzó la mayoría especial exigida por la Ley de las Corporaciones Municipales nro. 3098, por lo que corresponde consagrar como aprobada la Carta Orgánica.- Y ello no ocurrió por cuanto la Legislatura decidió remitir nuevamente a la Comisión de Asuntos Constitucionales y Justicia.

La intervención del Superior Tribunal de Justicia se produce no como una instancia común de revisión, sino extraordinaria, como Tribunal Constitucional, para reestablecer su vigencia y la de la ley si hubiere sido vulnerada, y en este marco de excepcionalidad, la dilucidación del conflicto tiene carácter expeditivo, abreviado y singular en sus características en atención a los intereses afectados.

Los límites a la autonomía que necesariamente importa la jerarquía normativa que refleja el art. 31 d la CN y recogen entre otros los arts. 1 y 10 de la Constitución Provincial, se ha reservado al órgano legislativo provincial el control político de constitucionalidad sobre la primera Carta Orgánica (art. 231 de la CP en función del art. 239 del mismo texto).- Sin duda entonces que el poder constituyente originario, en el municipio, tiene un ejercicio libre e independiente, pleno, acorde con el art. 236 de la CP, aun cuando la vigencia del orden impuesto se condice en los términos vistos.- Se incurriría en una inconsecuencia si el procedimiento constituyente quedara trabado por la acción u omisión legislativa y la autonomía, representada por la Convención, no pudiera articular reclamo ninguno para activar los mecanismos constitucionales a su conclusión.

Si la Legislatura ha expandido su poder formal en desmedro del poder público local, fácil es derivar que opera la norma del art. 179 inc. 1 punto 4 de la CP que otorga al pleno del Superior Tribunal de Justicia la solución en la especie, pues no repele la conclusión el texto que refiere a “… los de los municipios entre sí o con las autoridades de la Provincia…”, ya que la expresión primaria del municipio es, precisamente, la que ejerce el poder constituyente.

En cuanto a la medida cautelar solicitada, siendo que la Legislatura en pleno se encuentran en tratamiento de la Carta Orgánica presentada (Comisión de Asuntos Constitucionales), no se encuentran reunidos los requisitos de peligro en la demora si se altera la situación de hecho, por la que se rechaza.

El Tribunal Superior dicta sentencia interlocutoria por mayoría (disidencia del Ministro Panizzi) que dispone dar tratamiento al asunto mediante el procedimiento del Conflicto de Poderes y rechazar la medida cautelar.

Conclusiones [arriba] 

A manera de síntesis puede concluirse que en la actualidad el sistema constitucional federal argentino ha reafirmado la vocación federalista al promover con mayor intensidad la descentralización del poder en el territorio, en ese sentido una de las reformas introducidas por el convencional constituyente de 1994 ha sido la expresa consagración del principio de autonomía de los municipios (art. 123), siendo una facultad de los Estados Provinciales regular “el alcance y contenido” de esa autonomía en los aspectos institucional, político, económico-financiero, y administrativo.

La máxima expresión de esa autonomía se desarrolla en el régimen constitucional de las provincias con el reconocimiento de la existencia de un poder constituyente de tercer grado o municipal, en la que el pueblo de una ciudad mediante una Convención Constituyente Municipal pueda dictarse su propia Carta Orgánica.

Hoy día son una veintena (20) de Provincias las que reconocen con diferentes modalidades y matices la existencia del poder constituyente municipal –menos Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza-, y existen unas ciento sesenta y ocho (168) Cartas Orgánicas Municipales vigentes.

Las Provincias que reconocen el poder constituyente local lo hacen imponiendo exigencias de contenido para sus Cartas Orgánicas y de procedimiento en cuanto a la forma para su ejercicio, así como algunas de ellas exigen su aprobación por la Legislatura Provincial.-

Las Cartas Orgánicas Municipales como normas jurídicas también están sujetas al control de constitucionalidad nacional y provincial, que se realiza en algunas de ellas por sistema de control político y también judicial (Chubut, Neuquén y Salta), y la mayoría por el sistema de control judicial.- El control político lo realiza la Legislatura Provincial y el control judicial lo realiza el Superior Tribunal de Justicia Provincial.

El balance de la temática, a casi veinticinco años de la incorporación de la autonomía municipal en la Constitución Federal Argentina, resulta positivo en relación al mejoramiento de la calidad institucional de los municipios en éste aspecto constitucional, sin desconocer que aún tres Provincias importantes en el capital político, electoral, económico y productivo de la Argentina –como son las Provincias de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe- omitan receptar el principio de autonomía plena de sus municipios y la consiguiente posibilidad de que sus municipios dicten su respectiva Carta Orgánica.

Notas [arriba] 

[1] Artículo 123: Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.-
[2]Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén, Rio Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán.-
[3] BERNARD Tomás Diego, Régimen Municipal Argentino, Depalma, 1976.-
[4] La Convención Constituyente de Santa Fe reunida en el año 1921 señaló el advenimiento de los municipios de carta o de “convención” instaurando la plena autonomía del gobierno comunal al permitir el dictado de la ley orgánica por las propias convenciones o asambleas constituyentes municipales.- La Constitución de Santa Fe de 1921 sólo fue puesta en vigencia en 1932, y tres años más tarde, la derogó una intervención federal.- Esa constitución santafesina comenzó por distinguir tres categorías de comunas.- La primera reservada a las grandes ciudades, para ese entonces centros urbanos de más de 25.000 habitantes.- A estas municipalidades se les reconoce el derecho de dictar y sancionar sus propias cartas o leyes orgánicas por medio de asambleas o convenciones constituyentes municipales.- Se les reconoce el ejercicio del “poder constituyente” local; de ahí la denominación de municipios de convención que se les asigna.- Las de segunda y tercera categoría (medianas y pequeñas ciudades o centros poblados) de más de 3.000 y menos de 25.000 habitantes, y de más de 500 y menos de 3.000 habitantes, respectivamente, constituyen municipios de “delegación”, vale decir que se estructuran y funcionan conforme a las leyes dictadas al efecto por la legislatura provincial.-
[5] Artículo 129: La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.- Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea Capital de la Nación.- En el marco de lo dispuesto en éste artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones.-
Ley Nacional 24.588 (LEY QUE GARANTIZA LOS INTERESES DEL ESTADO NACIONAL EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES).- ARTICULO 1º — La presente ley garantiza los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la República, para asegurar el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación.- ARTICULO 2º — Sin perjuicio de las competencias de los artículos siguientes, la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones.- ARTICULO 3º — Continuarán bajo jurisdicción federal todos los inmuebles sitos en la ciudad de Buenos Aires, que sirvan de asiento a los poderes de la Nación así como cualquier otro bien de propiedad de la Nación o afectado al uso o consumo del sector público nacional.- ARTICULO 4 — El Gobierno Autónomo de la ciudad de Buenos Aires se regirá por las instituciones locales que establezca el Estatuto Organizativo que se dicte al efecto. Su Jefe de Gobierno, sus legisladores y demás funcionarios serán elegidos o designados sin intervención del Gobierno Nacional.- ARTICULO 5 — La ciudad de Buenos Aires, será continuadora a todos sus efectos de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. La legislación nacional y municipal vigente en la ciudad de Buenos Aires a la fecha de entrada en vigencia del Estatuto Organizativo al que se refiere el artículo 129 de la Constitución Nacional seguirá siendo aplicable, en tanto no sea derogada o modificada por las autoridades nacionales o locales, según corresponda.- ARTICULO 6 — El Estado Nacional y la ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes.- ARTICULO 7 — El Gobierno Nacional seguirá ejerciendo, en la ciudad de Buenos Aires, su competencia en materia de seguridad y protección de las personas y bienes.- La Policía Federal Argentina continuará cumpliendo funciones de policía de seguridad y auxiliar de la justicia en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires, dependiendo orgánica y funcionalmente del Poder Ejecutivo Nacional.- La ciudad de Buenos Aires y el Estado Nacional suscribirán los convenios necesarios para que éste brinde la cooperación y el auxilio que le sean requeridos para garantizar el efectivo cumplimiento de las órdenes y disposiciones emanadas de los órganos de gobierno de la ciudad de Buenos Aires. - La ciudad de Buenos Aires podrá integrar el Consejo de Seguridad. No podrá crear organismos de seguridad sin autorización del Congreso de la Nación.- ARTICULO 8 — La justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación.- La ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaría locales.- ARTICULO 9 — El Estado Nacional se reserva la competencia y la fiscalización, esta última en concurrencia con la ciudad y las demás jurisdicciones involucradas, de los servicios públicos cuya prestación exceda el territorio de la ciudad de Buenos Aires.- ARTICULO 10. — El Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspección General de Justicia continuarán en jurisdicción del Estado Nacional.- ARTICULO 11. — Los agentes públicos que presten servicios actualmente en el Estado Nacional y fueren transferidos a la ciudad de Buenos Aires, conservarán el nivel escalafonario remuneración, antigüedad, derechos previsionales que les corresponden en conformidad a la legislación vigente y encuadramiento sindical y de obra social que tuvieren al momento de la transferencia.- Los agentes públicos que presten servicios actualmente en la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires conservarán el nivel escalafonario, remuneración antigüedad, derechos previsionales y encuadramiento sindical y de obra social que tuvieren al momento de la constitución del gobierno autónomo.- ARTICULO 12. — La ciudad de Buenos Aires dispondrá de los recursos financieros que determine su Estatuto Organizativo con sujeción a lo que establecen los incisos b), c), d) y e) del artículo 9 de la Ley 23.548.- ARTICULO 13. — La administración presupuestaria y financiera de la ciudad de Buenos Aires se regirá por su propia legislación y su ejecución será controlada por sus organismos de auditoría y fiscalización.- ARTICULO 14. — La ciudad de Buenos Aires podrá celebrar convenios y contratar créditos internacionales con entidades públicas o privadas siempre que no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no se afecte el crédito público de la misma, con la intervención que corresponda a las autoridades del Gobierno de la Nación.- ARTICULO 15. — Créase en el ámbito del Congreso de la Nación la Comisión Bicameral "Ciudad de Buenos Aires" integrada por seis senadores y seis diputados quienes serán elegidos por sus respectivos cuerpos la que dictará su reglamentación y su estructura interna.- Dicha comisión tendrá como misión: a) Supervisar el proceso de coordinación que se lleve adelante entre el Poder Ejecutivo nacional y el Gobierno de la ciudad de Buenos Aires conforme a las disposiciones de esta ley, debiendo informar a los respectivos cuerpos legislativos sobre la marcha de dicho proceso; b) Formular las observaciones, propuestas, recomendaciones y opiniones que estime pertinentes.- Para cumplir su cometido, la citada comisión deberá ser informada, a su requerimiento, de toda circunstancia que se produzca en el desarrollo de los procedimientos relativos a la presente ley, remitiéndose con la información la documentación respaldatoria correspondiente.- ARTICULO 16. — El Estatuto Organizativo de la ciudad de Buenos Aires dispondrá la fecha a partir de la cual quedará derogada la Ley 19.987 y sus modificatorias, así como toda norma que se oponga a la presente y al régimen de autonomía para la ciudad de Buenos Aires.-
[6] SANCHEZ VIAMONTE Carlos, El Poder Constituyente, Editorial Bibliográfica Argentina.
[7] LINARES QUINTANA Segundo V., Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, Editorial Plus Ultra.-
[8]SPOTA Alberto Antonio, Lo Político, lo jurídico, el derecho y el poder constituyente, Editorial Plus Ultra, 1975.-
[9] SPOTA Alberto Antonio, Origen y Naturaleza del poder Constituyente, Editorial Abeledo-Perrot, 1970.-
[10]KELSEN HANS, Teoría Pura del Derecho, Editorial Eudeba, 2005.-
[11] Pacto Federal de 1831, Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos 1852, Protocolo de Palermo 1852.-
[12] Por ejemplo Catamarca (art. 247), Córdoba (art. 183), Chubut (art. 229), Entre Ríos (art. 238), Formosa (art. 179), La Rioja (art. 172), Rio Negro (art. 228), San Luis (art. 254), Santa Cruz (art. 145), San Juan (art. 242), Santiago del Estero (art. 208), Tierra del Fuego (art. 177).-
[13] Los fueros y las cartas pueblas, tuvieron su origen en el derecho consuetudinario español, adquiriendo con el tiempo carácter de verdaderos convenios entre los señores feudales o el rey con los “vecinos”, en algunas zonas estas disposiciones se fueron transformando en verdaderos ejes rectores o códigos en donde se consagraban regímenes administrativos y políticos de los municipios asumiendo con el tiempo el carácter de verdaderas constituciones locales.-
[14] HERNANDEZ Antonio María, Derecho Municipal, t. I, Depalma, 1997
[15] Sostiene HERNANDEZ (obra antes citada) que la carta orgánica debe ser fruto de los sueños, de los ideales, de las aspiraciones comunes de los ciudadanos.-
[16] Este requisito se constituye en una grave limitación al ejercicio constituyente municipal, por cuanto la decisión política de poner en marcha el proceso constitucional para el dictado de una Carta Orgánica no depende exclusivamente de la autoridad local, sino que ésta podrá convocarlo siempre que cuente con una ley provincial que lo autorice.-
[17] So pesar que adscriben al principio de organización republicana, las constituciones mayoritariamente reconocen como poderes municipales al Intendente y al Concejo Deliberante, sin acudir claramente a un sistema pleno de tripartición en la que la función ejecutiva la desarrolla el Intendente, la legisferante el Concejo Deliberante y la judicial la Justicia Municipal de Faltas.-
[18] Los textos de las Cartas orgánicas pueden ser consultadas en los sitios web oficiales de cada municipio, en la Federación Argentina de Municipios www.famargentina.gob.ar o en www.fiscaldemesa.com.ar/cartas-organicas-municipales.-
[19] Como lo reitera el Dr. Bidart Campos si una constitución no obtiene efectividad a través de conductas espontáneas (efectividad sociológica de una constitución) de los agentes gubernamentales y de los particulares, su propia fuerza normativa conduce al aparato constitucional, ya se impuesto por la constitución provincial o nacional, para garantizar su defensa, su acatamiento y efectividad.
[20] El constituyente provincial ha querido que el ejercicio del poder constituyente municipal este subordinado al control político de la legislatura provincial, como mecanismo para compatibilizar las competencias de uno y otro orden de Estado (Provincia y Municipio).-
[21] La Ley XVI nro. 46 dispone que las Cartas Orgánicas no son aprobadas por ley sino por resoluciones de la Honorable Legislatura de la Provincia de Chubut.-
[22] La Carta Orgánica de la ciudad de Esquel aúno no ha sido aprobada, siendo que en el 2005 se constituyó la Convención Municipal Constituyente, la que sancionada y remitida a la legislatura provincial, ésta mediante Resolución 13/06 la remite en devolución con observaciones.- En respuesta la Convención Constituyente remite Resolución 93/06 en la que envían la Carta Orgánica sin modificaciones.- La legislatura en sesión del 30/5/06 emite la Resolución 68/06 por la que se rechaza la Carta Orgánica.- En esa instancia se plantea conflicto de poderes por parte de la Convención Municipal, dando formación a la causa “Convención Constituyente Municipal de la ciudad de Esquel c/ Provincia de Chubut s/ Acción meramente declarativa – conflicto de poderes” Expte. 20.879-C-97.- Posteriormente la legislatura por Resolución 106/08 rechaza la Carta Orgánica.-
[23] HERNANDEZ Antonio María, Derecho Municipal, Depalma, 1997.-
[24] Constitución Provincia de Santiago del Estero, art. 219 inciso 10).-
[25] QUIROGA LAVIE Humberto, y otros, Derecho Constitucional Argentino, tomo I, Rubinzal Culzoni.-
[26] El caso de las Provincias de Chubut, Neuquén y Salta.-
[27] Causa “Presidente del Concejo Deliberante de Viedma s/ Remite Actuaciones s/ Recurso Inconstitucionalidad” Expediente 25945/12 STJ, sentencia de fecha 18 de diciembre de 2012, Superior Tribunal de Justicia Provincia de Río Negro.-
[28] Causa “García Raúl y otros s/ Acción de Inconstitucionalidad” expediente 21599/06/STJ, sentencia de fecha 30 de julio de 2009, Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro.-
[29] Causa “Chandia José Delfin y otros s/ Amparo s/ Competencia”, expediente nro. 25294/11, sentencia de fecha 31 de agosto de 2011, Tribunal Superior de Justicia Río Negro.-
[30] Causa “Duquelsky Horacio C. c/ Municipalidad Termas de Río Hondo”, sentencia de fecha 18 de diciembre de 1996, Superior Tribunal de Justicia de Santiago del Estero.-
[31] Causa “F” nro. 12 sentencia de fecha 23 de febrero de 2011, caratulada “”Felpeto Carlos Alberto c/ Municipalidad de Villa Carlos Paz s/ Acción Declarativa de Inconstitucionalidad”, Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria.-
[32] Causa “Convención Constituyente Municipal de la ciudad de Esquel c/ Provincia de Chubut s/ Acción meramente Declarativa – Conflicto de Poderes” expediente 20879-C-2007, sentencia de fecha 20 de junio de 2007, Superior Tribunal de Justicia de Chubut.-