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La mejor manera de ingresar al conocimiento y análisis del Derecho Ambiental y su normativa, es a través de la identificación y diferenciación de sus dos grandes campos de acción, el de la prevención, orientado a evitar daños ambientales, y el de la respuesta, destinado a la reparación de los daños producidos y, eventualmente, al castigo del causante
La prevención es prioritaria y el Derecho Ambiental establece una “prevención plus” mediante el denominado “principio precautorio”, que permite operar preventivamente aún ante un riesgo incierto (denominamos riesgo incierto a aquel que es motivado por algo: un producto, una sustancia, una actividad, etc., sobre cuya peligrosidad hay incertidumbre por diferencias de opinión entre los científicos). Ante tal incertidumbre científica, el principio precautorio permite actuar en defensa del ambiente sin tener que esperar a que se llegue a una certeza científica absoluta, y ello implica, en definitiva, la posibilidad de restringir, limitar o prohibir aquello que motiva la incertidumbre.
La importancia de la prevención y, consecuentemente, del Derecho Ambiental y su herramienta normativa, solo se puede advertir en su real dimensión si se conoce la gravedad de la problemática que enfrentamos. Para ello, nada mejor que apelar a un indicador ambiental clave, denominado, “huella ecológica”. A través de él, se puede conocer el impacto / huella que dejamos sobre la naturaleza por nuestros consumos y residuos. En la actualidad, nos está indicando, de manera inequívoca, que los actuales patrones de consumo son insustentables (consumimos mas recursos naturales que los que la naturaleza puede generar y generamos mas residuos que los que aquella puede admitir) y también son inequitativos (mientras pocos consumen mucho, muchos consumen poco y, en algunos casos, ni siquiera lo necesario para vivir o, al menos, para hacerlo dignamente).
Además, es importante tener en cuenta que la problemática ambiental no respeta fronteras y se cierne sobre todo nuestro planeta. Nadie puede pensar que está a salvo. El incremento de los gases de efecto invernadero en la atmósfera y el consecuente cambio climático, así como la afectación de la capa de ozono estratosférico, con el consecuente mayor ingreso de rayos ultravioletas provenientes del sol, son claros ejemplos de lo que se está diciendo. Ambos fenómenos son inquietantes, ambos fenómenos son causados de manera relevante por el accionar humano y ambos fenómenos constituyen un riesgo para todo el planeta y, por supuesto, para toda la humanidad.
Pero, no solo existen estos “mega problemas”, también existen otros que, si bien pueden tener una incidencia territorial mas restringida, al menos por ahora, no dejan de ser inquietantes. En este caso, hablamos del deterioro de los suelos en ciertas regiones y de la pérdida de su fertilidad, de la cual depende nuestra alimentación, hablamos de la contaminación de las aguas y de los problemas de disponibilidad que afectan a determinadas poblaciones y hablamos de la contaminación del aire urbano y de otras zonas, que no solo ponen en riesgo la salud humana, sino que también pueden afectar distintos hábitats naturales y bienes materiales, esto último vinculado a la denominada “lluvia ácida”. Finalmente, cabe mencionar que asistimos a una extinción acelerada de especies de flora y fauna, que conduce a una pérdida de biodiversidad y a un desequilibrio ecológico cuyos efectos, aún cuando todavía no puedan determinarse con precisión, nos indican que algo no anda bien en el planeta. Tampoco deberíamos dejar de mencionar la problemática del agotamiento de determinados recursos minerales, en especial de los denominados minerales energéticos como el petróleo y el gas.
Este cuadro de situación, requiere soluciones que algunos creen encontrar en el desarrollo científico tecnológico y en una consecuente producción mas limpia y generadora de productos y servicios mas amigables con el ambiente, mientras otros, en cambio, ponen el foco en el consumo y abogan a favor de cambios radicales en las conductas y preferencias de la gente. La solución debiera atender a ambas visiones, la tecnológica y la cultural. En definitiva, debería avanzarse hacia una producción mas limpia y sustentable y hacia un consumo mas sustentable y equitativo, todo ello en el marco de una sociedad menos materialista, menos competitiva y, esencialmente, mas solidaria.
El Derecho Ambiental, con sus normas y exigencias, debe ser el sostén de las iniciativas, políticas y programas de acción que se instrumenten al respecto y por ello resulta esencial que apunte a reducir los impactos y riesgos ambientales que el accionar humano genera, permitiendo que la satisfacción de nuestras necesidades no perjudique a las futuras generaciones
A continuación, se analizan distintos campos de acción del Derecho Ambiental relacionados con el control preventivo. El ordenamiento por campos de acción, de la normativa que consideramos (que incluso puede responder a otros patrones distintos a los utilizados), facilita el conocimiento, análisis e identificación de sus fortalezas y debilidades. La idea es que, a partir de estas últimas, formulemos una propuesta de mejora. En definitiva, el objetivo es concientizar acerca de la gravedad de la problemática que enfrentamos, advertir la relevancia de la herramienta normativa como medio de solución y, finalmente, procurar que la misma sea menos declamativa y mas efectiva en la defensa del ambiente.
2. La evaluación ambiental de futuras actividades riesgosas [arriba]
Entramos aquí en un ámbito regulatorio que apunta a evitar que se autorice llevar a cabo actividades que impliquen afectaciones ambientales inaceptables. Se pretende actuar antes que estas actividades puedan ejecutarse. Se trata de prevenir cuando aquellas solo sean parte de proyectos, planes o programas aún no aprobados (ejemplos: un proyecto de venta de combustibles a través de una estación de servicio – un plan de desarrollo minero para una región). Para ello, el Derecho Ambiental cuenta con las siguientes herramientas:
· evaluación de impacto ambiental (EIA)
· evaluación ambiental estratégica” (EAE)
Ambas herramientas tratan de prevenir / evitar futuros daños, evaluando la incidencia ambiental de determinados proyectos, planes o programas que se pretende ejecutar y que se consideran susceptibles de afectar significativamente el ambiente. Esta evaluación, permite que el Estado determine la viabilidad ambiental de las actividades asociadas a dichos proyectos, planes y programas y, consecuentemente, autorice o no su realización, o la supedite a determinados condicionantes.
La diferencia entre estas herramientas se fundamenta en lo siguiente:
· la evaluación de impacto ambiental (EIA) está asociada a proyectos (ejemplo: el desarrollo de una actividad minera que pretende llevar a cabo una empresa en un determinado lugar)
· la evaluación ambiental estratégica (EAE) esta asociada a planes o programas (ejemplo: un plan de desarrollo minero en un país o en una región)
Como puede apreciarse, existe entre ambas evaluaciones una diferencia de escala. La EAE es de una dimensión mayor que la EIA y debiera ser un paso previo a ésta. Bajo ese concepto, si un gobierno quiere implementar un plan o programa de desarrollo minero en su territorio, debería someterlo a una EAE y, si resulta aprobado por haberse constatado que dicho territorio esta en capacidad de asimilar las actividades que el mismo implica, exigir luego la EIA para cada uno de los diferentes proyectos que distintas empresas mineras quieran ejecutar en determinados lugares del territorio en cuestión.
El Derecho Ambiental debe regular ambas herramientas preventivas mediante normas que determinen las pautas a seguir en los procesos administrativos respectivos. En líneas generales, estos procesos incluyen:
· la elaboración de un estudio / informe descriptivo del proyecto, plan o programa y de sus implicancias ambientales (esto debe ser efectuado por quien pretende su ejecución)
· la consulta a determinados actores / sectores para conocer su opinión (personas que pueden verse afectadas y/o especialistas en la materia)
· la decisión positiva, negativa o condicionante de la autoridad competente
Si bien la EIA es hoy una herramienta preventiva casi universal, la EAE, no lo es y en muchos países sigue siendo una asignatura pendiente. Un referente interesante, respecto a la regulación de esta última, lo tenemos en Europa y es la Directiva 2001/42/CE, aplicable a planes y programas de agricultura, silvicultura, pesca, energía, industria, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, telecomunicaciones, turismo y ordenamiento del territorio urbano y rural o utilización del suelo (no se aplica a planes y programas de defensa nacional o emergencias civiles, y a planes y programas financieros o presupuestarios).
El proceso de EAE que regula esta Directiva comienza con un informe ambiental, que describe los posibles efectos ambientales del plan o programa, al que le sigue una etapa de consultas a la autoridad del país con competencia en la materia, al público y, eventualmente, a autoridades de otros países que puedan verse afectados, luego viene la decisión de la autoridad competente, y finaliza con la difusión de la decisión que adoptó la autoridad y la supervisión de las actividades autorizadas para verificar la eventual existencia de desvíos respecto a los impactos previstos. Estos últimos dos pasos, no siempre están contemplados en la EIA.
Evidentemente, la evaluación ambiental estratégica debería ser una herramienta obligatoria si se tiene en cuenta que su ausencia puede dar lugar a la aprobación de proyectos que, al considerarlos individualmente, no implicarían una amenaza grave para el ambiente, pero, al considerarlos junto a otros proyectos, sí lo serían. En definitiva, la evaluación ambiental estratégica permite tener en cuenta los efectos acumulativos y sinérgicos de diversos proyectos.
Un aspecto trascendente que se verifica en ambas herramientas preventivas (EIA y EAE) es la consulta / participación ciudadana, en concreto, la participación de aquellos que pueden verse afectados por el desarrollo de las actividades previstas en los proyectos, planes o programas. A impulsos de la Declaración emitida en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en 1992 (Río 92), la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones referidas al ambiente ha ido avanzando en la legislación de diversos países y se ha vuelto obligatoria
En general, como ocurre en Argentina (conforme lo establecido en la Ley 25675 - Ley General del Ambiente), dicha participación o consulta obligatoria no es vinculante, lo cual significa que no obliga a la autoridad a decidir de acuerdo a la expresión ciudadana, pero, en caso de apartarse obliga a expresar los motivos de ello.
Cabe señalar que esta participación será útil, si no está afectada por intereses ajenos a las cuestiones ambientales a debatir, o por una falta de conocimientos mínimos que lleven a planteos irrazonables o totalmente insustanciales. Para ello, el Estado debe garantizar, a través de normativa específica, una adecuada información y capacitación ambiental de la ciudadanía, algo que, en muchos ámbitos, no siempre se respeta.
Para finalizar, cabe señalar que en Argentina, la EIA se encuentra contemplada en normas específicas de determinadas actividades (ejemplo las mineras, hidrocarburíferas e hidroeléctricas), en normas ambientales provinciales y en la Ley General del Ambiente (Ley 25675) que, por ser una norma de presupuestos mínimos de protección ambiental, rige en todo el país. De esta forma, y sobre todo por su regulación en la Ley General del Ambiente, las actividades que quieran llevarse a cabo en el país y que impliquen riesgos significativos para el ambiente, deben someterse, previamente, a procesos de evaluación de impacto ambiental que analicen su viabilidad desde esta visión.
3. La gestión ambiental de actividades de alto riesgo [arriba]
Los seres humanos desarrollamos variadas actividades, algunas asociadas a nuestra propia supervivencia (utilizando la naturaleza para que nos provea de alimentos para comer, agua para beber y aire para respirar) y otras asociadas a nuestro bienestar (utilizando la naturaleza para producir bienes y servicios que mejoren nuestra calidad de vida). Todas estas actividades generan impactos ambientales diversos. Algunos son asimilados por la naturaleza y se consideran “impactos tolerables” y otros no lo son y se consideran “impactos intolerables” o “daños ambientales”. Las actividades cuyos impactos sean tolerables no requieren el desarrollo de medidas preventivas y las que, por el contrario, resulten riesgosas para al ambiente en función de su capacidad de causarle daños, sí las requieren y el Derecho Ambiental es quién debe establecer las exigencias a las que aquellas deben someterse para poder desarrollarse de una manera ambientalmente segura.
Los vacíos que registre la regulación de actividades riesgosas para el ambiente, operarán en perjuicio del mismo al dejar librada su protección a la sola voluntad, responsabilidad y conciencia ambiental de quienes las lleven a cabo. Pero también operarán en perjuicio de estos últimos, pues quedarán sujetos a la discrecionalidad de los funcionarios gubernamentales que tengan responsabilidades de control sobre ellos, sin perjuicio, asimismo, de la afectación de la competitividad empresaria al poner en un mismo plano a quien realiza una gestión ambientalmente responsable, del que no lo hace.
Consecuentemente, las autoridades, en sus respectivos ámbitos de actuación, deberían identificar las actividades de alto riesgo ambiental y desarrollar una normativa de prevención específica para cada una de ellas que, sin entrar en un excesivo reglamentarismo, ni caer en una simplificación extrema, determine, desde el conocimiento técnico de cada operación, las pautas y exigencias para llevarlas a cabo de manera segura.
La importancia de establecer exigencias legales para el desarrollo de determinadas actividades de alto riesgo se ve acrecentada ante la posibilidad de accidentes / emergencias generadoras de daños ambientales que se extiendan en amplios espacios territoriales y/o se proyecten sobre el territorio de varios países. El Derecho Internacional ha puesto una especial atención a las siguientes actividades:
· el transporte de hidrocarburos por buques tanque
· la actividad nuclear
· actividades asociadas a riesgos químicos
El transporte de hidrocarburos por buques dio lugar a muchos accidentes de gran impacto ambiental, pudiendo citar, entre ellos, al de los buques tanque:
· Torrey Canyon - 1967 – derrame de 120.000 toneladas de crudo que afectaron las costas de Inglaterra y Francia
· Exxon Valdez - 1989 – derrame de 37.000 toneladas de crudo que afectaron zonas de alta sensibilidad en Alaska
· Prestige - 2002 – derrame de mas de 60.000 toneladas de fuel oil que afectaron las costas de España, Portugal y Francia
Existen convenios internacionales que abordan la problemática del transporte de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas, destacándose los siguientes:
· Convenio para Prevenir la Contaminación por Buques (MARPOL 73/78), que establece exigencias sobre la operatoria y las condiciones de seguridad de los buques asociados a ese transporte,
· Convenio Internacional de Cooperación, Preparación y Lucha contra la Contaminación con Hidrocarburos (OPRC 1990), asociado a la respuesta a emergencias durante la navegación o durante las operaciones de carga y descarga en puertos.
Argentina ha adherido a ambos Convenios a través de las leyes 24089 y 24292 respectivamente.
Por su parte, la actividad nuclear se ha visto también afectada por emergencias catastróficas en centrales nucleares entre las que cabe citar a:
· Three Mile Island (EEUU) - 1979 – expuso a 30.000 personas que vivían en los alrededores a niveles de radiactividad que nunca pudieron precisarse – aparentemente no habría ocasionado víctimas falales
· Chernóbil (Ucrania) - 1986 – se habría liberado material radiactivo 200 veces superior al de las explosiones de Hiroshima y Nagasaki y consecuentemente hubo que evacuar unas 16.000 personas y fallecieron entre 600.000 y 800.000
· Fukushima (Japón) - 2011 – el accidente fue consecuencia de un terremoto y posterior tsunami – se evacuaron mas de 17.000 personas y las consecuencias sobre la salud de la población aun no se han determinado fehacientemente
Estos accidentes en centrales nucleares han despertado gran inquietud en la población y han puesto en tela de juicio la generación de energía eléctrica a través de las mismas. Fukushima fue lapidaria para la energía atómica en momentos en que ésta venía reponiéndose de la catástrofe de Chernóbil y ganando adeptos frente al panorama inquietante que generaba la energía hidrocarburífera.
El Derecho Internacional ha ido generando diversos Convenios entre los que se destaca el Convenio Internacional sobre Seguridad Nuclear (Convenio de Viena de 1994), complementado con exigencias específicas para casos de accidentes por los Convenios sobre “Asistencia en caso de Accidente Nuclear o Emergencia Radiológica” (Viena 1986) y sobre “Pronta Notificación de Accidentes Nucleares”. Argentina adhirió a ambos Convenios mediante la ley 24776.
A su vez, las actividades asociadas a riesgos químicos han determinado que en Europa surgieran las Directivas Seveso, cuyo nombre está asociado a un accidente ocurrido en una planta química ubicada en la localidad de ese nombre existente en Italia.
A consecuencia de dicho accidente se dictaron las siguientes Directivas que, entre otras exigencias, obligan a la implementación de “sistemas de gestión de seguridad”:
· Seveso I (Directiva 85/501/CEE)
· Seveso II (Directiva 96/82/CE)
· Seveso III (Directiva 2012/18/UE) que,
Cabe señalar que existen normas que establecen requisitos a cumplir por estos sistemas, destacándose la OSHAS 18001 (de la misma forma que existen normas con exigencias sobre sistemas de gestión ambiental como la ISO 14001). La norma OSHAS 18001, como las normas ISO, son dictadas por organizaciones que establecen estándares para productos y servicios, no por las legislaturas de algún país, en consecuencia, son normas de cumplimiento voluntario (no son normas legales).
Argentina ha adherido a diversos Convenios Internacionales referidos a la seguridad en determinadas actividades, y también cuenta con normas propias asociadas a las siguientes:
· exploración y explotación hidrocarburífera
· transporte de sustancias peligrosas por automotores
· transporte de hidrocarburos por cañerías (oleoductos, gasoductos y poliductos)
· minería (aunque en este rubro la normativa sería insuficiente)
Cabe detenernos aquí para hacer algunas consideraciones en torno a las actividades de exploración y explotación hidrocarburífera por métodos no convencionales y sus riesgos ambientales (se suele hablar de hidrocarburos no convencionales cuando lo no convencional es el método de extracción). Previamente, debe señalarse que el mundo observa una problemática energética inquietante debida al protagonismo de los hidrocarburos y la posibilidad de su agotamiento prematuro antes de su reemplazo por fuentes renovables y ambientalmente amigables (el 60 % de la energía que se consume en el mundo es de fuente hidrocarburífera, siendo en Argentina del 90 %).
Esta realidad, impone la necesidad de efectuar cambios significativos en la matriz de consumo energético del mundo, pero también alienta a extender la vida útil de los hidrocarburos para evitar el agotamiento prematuro mencionado en el párrafo anterior. En éste último sentido se han desarrollo métodos novedosos de extracción, como la fracturación hidráulica, haciendo viable una explotación que antes no lo era.
En consecuencia, para dar respuesta a una problemática energética inquietante, evitando incrementar la también inquietante problemática ambiental, el Derecho Ambiental, debería poner foco en estas actividades extractivas, que implican riesgos ambientales de mayor significación que los observados con los métodos convencionales, estableciendo las exigencias a que deben someterse. Argentina está ingresando a la explotación de hidrocarburos por métodos no convencionales de fracturación hidráulica en la formación Vaca Muerta y resulta imperioso desarrollar una normativa específica que dé respuesta a las inquietudes ambientales que se están generando.
En definitiva, el Derecho Ambiental debe nutrirse de normas preventivas destinadas a lograr que las actividades riesgosas sean realizadas de manera ambientalmente segura, con impactos (afectaciones ambientales reales) y riesgos (afectaciones ambientales probables) reducidos al máximo posible.
Para reducir dichos impactos y riesgos, las actividades productivas deben implementar una gestión ambiental que se desglose, esencialmente, en las siguientes gestiones:
· La gestión de insumos - reduciendo los consumos (ejemplo: reducción del consumo de agua, energía, papeles, etc.)
· La gestión de residuos - reduciendo su generación y procurando la reutilización y reciclado – asegurando una disposición final ambientalmente segura)
· La gestión de emergencias / accidentes - con análisis de riesgos que permitan identificarlas y evaluarlas, con instalaciones y procesos seguros, con personal capacitado para operarlas, con planes de respuesta que establezcan la acciones y desarrollar y determinen quiénes las llevaran a cabo, con capacitación y entrenamiento del personal asignado a la emergencia, con equipos e instalaciones adecuadas, suficientes y bien mantenidas para dar respuesta a las emergencias
· La gestión de productos y/o servicios generados - procurando que sean ambientalmente seguros)
En definitiva, las normas ambientales que se dicten deberían apuntar al establecimiento de exigencias para estos aspectos.
4. La gestión ambiental de sustancias peligrosas [arriba]
Así como existen actividades que en sí mismas son de alto riesgo ambiental, existen también sustancias cuyo empleo / utilización genera tales riesgos. Frente a esta realidad, se han desarrollado normas que apuntan a la progresiva eliminación de aquellas que revisten especial peligrosidad y normas que persiguen un manejo mas seguro.
Europa, ha avanzado en este tema a través del Reglamento 1907/2006 conocido como Reglamento REACH (REACH es la sigla en inglés correspondiente a registro, evaluación, autorización y restricciones para sustancias químicas), que ha puesto en marcha un sistema integrado de registro, evaluación, autorización y restricción de sustancias y preparados químicos, y crea la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos. Mediante esta norma, se obliga a las empresas que fabrican e importan sustancias y preparados químicos a evaluar los riesgos derivados de su utilización y a adoptar las medidas necesarias para gestionar cualquier riesgo identificado. La carga de la prueba de la seguridad de las sustancias y preparados químicos fabricados o comercializados recae en la industria.
A nivel mundial, se destaca, dentro de este rubro, el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (Convenio COPs), que apunta a limitar el uso de los mismos. Los contaminantes orgánicos persistentes (COPs) son productos químicos que poseen propiedades tóxicas y que, contrariamente a otros contaminantes, son resistentes a la degradación. Es precisamente esta resistencia / persistencia el aspecto principal tenido en mira a la hora de incluirlos en el Convenio.
Son perjudiciales para la salud humana y para el medio ambiente, se bioacumulan, son transportados por el aire, el agua y las especies migratorias, y se acumulan también en los ecosistemas terrestres y acuáticos. Los daños que pueden generar, son susceptibles de trascender las fronteras de los países haciendo indispensable tomar medidas a escala internacional.
El Convenio de Estocolmo cubre 12 contaminantes prioritarios (la aldrina, el clordano, el diclorodifeniltricloroetano (DDT), la dieldrina, la eldrina, el heptacloro, el mírex, el toxafeno, los policlorobifenilos (PCBs), el hexaclorobenceno, las dioxinas y los furanos).
En Argentina, los policlorobifenilos / bifenilos policlorados (compuestos que registran múltiples usos pero que trascienden por su empleo como refrigerantes en equipos eléctricos), han recibido un tratamiento normativo específico a través de la ley 25670 (ley que por encuadrar en la categoría de las “normas de presupuestos mínimos de protección ambiental” rige en todo el país - artículo 41 de la Constitución Nacional) y de diversas leyes provinciales.
En síntesis, esta normativa sobre PCBs, en general está en línea con lo dispuesto en la norma internacional a la que nuestro país adhirió, y obliga al tratamiento / eliminación de los fluidos en los que la presencia de PCBs supere las 50 ppm. Este límite, fijado en el Convenio Internacional y receptado por la ley 25670, dio lugar a extensos debates cuando la Provincia de Buenos Aires lo bajó a 2 ppm. Nunca se aclararon debidamente los fundamentos que pudieran avalar el establecimiento de exigencias superiores a las del Convenio Internacional.
La mayoría de los contaminantes del Convenio Internacional citado precedentemente, están vinculados a agroquímicos. Debe tenerse en cuenta que los agroquímicos, en general, brindan beneficios que pueden ser empañados notablemente ante los perjuicios sobre la salud y el ambiente que un uso inadecuado de los mismos puede ocasionar.
En Argentina (también en otros países), existen sectores de la sociedad que expresan su inquietud en la materia a través de firmes denuncias en contra de los agroquímicos, dándose lugar a fuertes controversias. Un caso emblemático es el del glifosato, un fitosanitario que según informes de la OMS e incluso de la FAO no tendría riesgos significativos para la salud y el medio ambiente, pero que para ciertos sectores y organizaciones no gubernamentales se verificaría todo lo contrario.
Algunas provincias han desarrollado una normativa sobre el uso de los agroquímicos, sin perjuicio de la existencia también de ordenanzas municipales. Un factor que agrega conflictividad al tema es la fumigación aérea, registrándose denuncias sobre afectaciones ambientales y de la salud causadas por aquella.
Algunas normas locales abordan el tema y prohíben la fumigación aérea a determinadas distancias de los centros urbanos. En general, las autoridades ponen foco en los riesgos derivados del mal uso de los agroquímicos, mientras que los sectores mas críticos van mas allá y lo ponen sobre su peligrosidad, independientemente del uso que se les dé. Es de esperar que estas controversias se resuelvan con mayor investigación y mayor información por parte de las autoridades.
Reviste una especial relevancia, en materia de prevención ambiental, la gestión de residuos y, muy especialmente, la gestión de residuos peligrosos. Debemos tener en cuenta que una mala gestión de los mismos conduce, inexorablemente, a la contaminación de aquellos recursos ambientales que ejercen la función receptora, concretamente, el suelo, el agua o el aire.
Los residuos pueden categorizarse en función de los siguientes factores:
· la fuente generadora (industriales, agrarios, urbanos, patológicos, mineros o de actividades extractivas, nucleares, etc.)
· el estado físico (sólidos, líquidos o gaseosos).
· la peligrosidad (peligrosos y no peligrosos)
Estas categorizaciones determinan la necesidad de abordar su gestión a través de regulaciones diferentes que, en cada caso, atiendan a las particularidades de cada categoría.
La diferenciación de los residuos según su estado físico permite también diferenciar los cuerpos receptores de cada uno de ellos ya que, en general, los sólidos se depositarán en el suelo, los líquidos impactarán cursos o espejos de agua y, finalmente, los gaseosos lo harán sobre el aire. Esta realidad, que distingue a los residuos según su estado material, pone en evidencia la necesidad de contar con regímenes regulatorios diferenciados.
Las emisiones gaseosas y los efluentes líquidos, requieren que se determine la calidad de los cuerpos receptores (aire y aguas respectivamente), estableciendo límites para la presencia de determinados contaminantes. En función de esta calidad de los cuerpos receptores, las emisiones / efluentes deben sujetarse a sus propias exigencias de calidad para permitir su vertido. Por su parte, los residuos sólidos requieren regular la gestión de diversos actores (generadores, transportistas, tratadores y disponedores finales - estos últimos suelen ser, al mismo tiempo, tratadores).
Como puede observarse, en general la gestión de residuos gaseosos y de efluentes líquidos esta a cargo de un único actor (el generador), mientras que la gestión de residuos sólidos, requiere de la participación de diversos actores (el generador, el transportista, el tratador y el disponedor final). Estas diferenciaciones no siempre son receptadas por las normas legales y se suele verificar que aquellas destinadas a regular la gestión de residuos sólidos pretenden alcanzar también a los líquidos y gaseosos, lo cual solo debería admitirse si estos se encuentran alojados en recipientes que los hagan asimilables a los primeros.
La importancia que tienen los residuos y la posibilidad que algunos de ellos puedan causar afectaciones ambientales de alcance mundial o al menos regional (afectaciones que trascienden los territorios de los países en que se originaron), ha determinado la actuación del Derecho Internacional con normas de preservación que, claramente, integran la novedosa especialidad del Derecho Ambiental.
La grave incidencia ambiental de ciertas emisiones gaseosas de origen antrópico, ha dado lugar a las Convenciones de Cambio Climático (Río 92) y de Protección de la Capa de Ozono (Viena 1985), a las cuales nos volveremos a referir mas adelante. Por su parte, el aprovechamiento de los mares como receptáculo de residuos y la severa contaminación que vienen registrando algunos de ellos por esta causa, dio origen al Convenio Internacional sobre Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras Materias (Londres de 1972).
El Derecho Internacional también ha tenido que establecer exigencias frente a otra realidad inquietante, el traslado de residuos peligrosos desde los países de generación hacia terceros países (en general hablamos de residuos del primer mundo, destinados al tercer mundo). El Convenio sobre Movimientos Transfronterizo de Residuos (Basilea 1989) es una respuesta a esta problemática. En el, califican como peligrosos los generados por ciertas actividades que enumera (ejemplo: desechos de la elaboración de productos farmacéuticos) y los asociados a determinados elementos o compuestos químicos (ejemplo: plomo y compuestos de plomo), siempre que posean determinadas características de peligrosidad (inflamabilidad, explosividad, toxicidad, etc.). Muchos países (entre ellos Argentina) han tomado esta calificación como propia y la han introducido en sus respectivas legislaciones.
Si bien, como se ha dicho, revisten singular importancia los residuos peligrosos y las regulaciones sobre los mismos han puesto el foco, especialmente, en los que genera la industria, la realidad actual muestra que los residuos urbanos, en particular los sólidos (esencialmente residuos de hogares y oficinas), que durante mucho tiempo calificaban como inocuos o no peligrosos, están cobrando mayor relevancia ante la aparición y crecimiento de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE). Estos residuos son peligrosos atento a la gran cantidad de componentes contaminantes / tóxicos que poseen y que hacen que no debieran ir a los mismos sitios de disposición final del resto de los residuos urbanos.
Lamentablemente, en muchos lugares, la normativa que aborda la gestión de los residuos sólidos urbanos parece olvidarse de los RAEE pese a los crecientes riesgos que generan, alentados, en gran medida, por una cultura consumista que convierte prematuramente en desechables, aparatos que, de no ser por cuestiones mas asociadas a la moda que a su funcionalidad, podrían seguir funcionando. Estamos en presencia, entonces, de una creciente e importante generación de residuos con componentes tóxicos preocupantes que, en muchos casos, suelen terminar en vertederos ambientalmente inseguros.
Europa, ha venido avanzando en la gestión de estos residuos y puede ser tomada como un referente válido a la hora de desarrollar alguna normativa local. En ese sentido ha dictado la Directiva 2002/95/CE, modificada por la Directiva 2011/65/UE, que prohíbe el uso de determinadas sustancias en la fabricación de los AEE (plomo, mercurio, cadmio, cromo hexavalente, etc.) y la Directiva 2002/96/CE, derogada por la Directiva 2012/19/UE, que establece la RIP (responsabilidad individual del productor) de manera que este debe hacerse cargo de los productos generados cuando estos se transforman en residuos.
Debemos señalar, por último, que los residuos sólidos urbanos, atento a la creciente generación que vienen observando, inquietan ante la cada vez mas escasa disponibilidad de terrenos aptos para proceder a su disposición final en condiciones ambientalmente seguras. En muchos lugares están colapsando los sumideros que se han venido utilizando, sin perjuicio de que también en muchos lugares sobreviven aún los basurales a cielo abierto con todos los riesgos que ello genera.
En Argentina, existe normas nacionales sobre gestión de residuos peligrosos (ley 24051), gestión de residuos industriales y de actividades de servicio (ley 25612 – ley llamada a reemplazar a la anterior pero que no lo logró y hoy convive con la ley 24051), gestión de residuos radiactivos (ley 25018) y gestión de residuos domiciliarios (ley 25916). La ley 24051 se encuentra acompañada por normas provinciales de adhesión a aquella o por leyes propias que, en general, reproducen lo dicho en aquella. De esta forma, se logra un andamiaje normativo completo en relación a éste tipo de residuos. Por su parte, los residuos sólidos urbanos, están regulados por la ley 25916, de “presupuestos mínimos de preservación ambiental”, que establece algunas exigencias mínimas y pautas a ser observadas en todo el país. En cuanto a los RAEE, los avances regulatorios son lentos y solo se verifican, hasta el momento de escribir estas líneas, a nivel provincial (Provincia de Buenos Aires - ley 14321 (2011) -- Provincia de La Rioja - Ley 9737 (2013) -- Ciudad Autónoma de Bs. As. – Ley 2807 (2008))
Sin duda, una adecuada gestión de residuos debe apuntar a su reducción, al reciclado y a su reutilización (las tres “R” de la gestión de residuos). Es importante que los generadores actúen en ese sentido, pero también es importante salir de una cultura consumista que lleva a convertir en residuos objetos que aun pueden ser útiles. El Derecho Ambiental Preventivo debe desarrollar una normativa que no solo apunte a evitar la contaminación derivada de un mal manejo de residuos, sino que también lo haga para evitar el agotamiento de recursos naturales a consecuencia de un consumismo insustentable e inequitativo.
El Derecho ha ido abordando la protección de la naturaleza y sus recursos desde la visión local, mediante la normativa propia de cada país, y desde la visión regional o mundial, en relación a recursos compartidos o cuya afectación pudiera trascender las fronteras de los países, mediante Convenios Internacionales. En este rubro, encontramos diversas expresiones normativas de protección del aire, del suelo, de las aguas, de la flora y fauna y de determinados hábitats (bosques, humedales, glaciares).
La alteraciones que viene sufriendo el aire / atmósfera, que es la capa de gases que rodea a la Tierra y que nos permite respirar y en definitiva vivir, son generadoras de fenómenos inquietantes de alcance mundial, como el cambio climático o la destrucción / adelgazamiento de la capa de ozono estratosférica. Dichos fenómenos han provocado, como vimos en el punto precedente, la intervención del Derecho Internacional a través del Convenio de Cambio Climático (Río 1992) y el Convenio de Protección de la Capa de Ozono (Viena de 1985). Argentina ha adherido a ambos, mediante las leyes 24295 y 23724, respectivamente, y en relación a la capa de ozono y a las sustancias que provocan su adelgazamiento ha dictado, además, la ley 24040. A su vez, la problemática de las alteraciones del aire provocadas por emisiones generadas desde lugares lejanos, como la lluvia ácida verificada en determinados países de Europa y proveniente de otros, ha motivado también la intervención del Derecho Internacional expresado a través del Convenio sobre Contaminación Atmosférica a Larga Distancia (Ginebra 1979).
Apartándonos de las alteraciones del aire de carácter mundial, regional o transfronterizo y de sus expresiones normativas en el Derecho Internacional, e ingresando a la legislación que aborda la problemática local, vemos que Argentina cuenta con una normativa deficiente en cuanto a su actualización y el alcance de su cobertura. Concretamente, existe una ley nacional sancionada en 1973 (la ley 20284), que establece límites para la presencia de determinados contaminantes en el aire y determina la competencia provincial para fijar la calidad de las emisiones de fuentes fijas, y la nacional para las de fuentes móviles y existen, además, algunas normas legales provinciales que establecen exigencias sobre calidad del aire y/o calidad de emisiones. Cabe señalar que la ley 20284 solo rige en lugares sujetos a jurisdicción federal, requiriendo la adhesión de las provincias para regir en sus territorios, y que son pocas las que adhirieron y las que no lo hicieron pero cuentan con normas propias.
Resumiendo, contamos con una norma nacional desactualizada respecto a los parámetros de calidad del aire y tenemos vacíos normativos en determinadas provincias, tanto respecto a la calidad del aire como a la calidad de las emisiones de fuentes fijas. El panorama mejora respecto a las emisiones de fuentes móviles ya que se cuenta con una legislación nacional sobre tránsito y seguridad vial que, entre otras determinaciones, establece las exigencias a las que deben someterse los vehículos nuevos y los que no lo son. De todas maneras, resulta criticable que en determinados ámbitos que no adhirieron a la legislación nacional, se hayan establecido exigencias diferentes sobre tales emisiones. La ley 20284 era muy razonable al establecer que las emisiones de fuentes móviles debían ser reguladas por la Nación atendiendo a la posibilidad de que dichas fuentes puedan transitar por diversas provincias.
Siendo que la reforma de la Constitución Nacional efectuada en 1994, estableció, en su artículo 41, que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental y a las provincias dictar las normas complementarias, resulta necesario, en esencia, contar con una estructura normativa compuesta por una ley nacional de presupuestos mínimos de protección del aire, que derogue a la Ley 20284 y actualice las exigencias de calidad que la misma impone y con normas complementarias en cada provincia, que complementen a la ley nacional agregando, a los contaminantes que aquella considera, aquellos otros que puedan estar presentes en sus respectivos territorios y determinando, además, las exigencias de calidad aplicables a las emisiones gaseosas de fuentes fijas.
Respecto a las aguas y su protección, el Derecho Internacional cuenta con Convenios que tienen disposiciones sobre protección de los mares, tal el caso de la Parte XII (“Protección y Preservación del Medio Marino”) de la Convención sobre Derecho del Mar (Bahía Montego – Jamaica 1982), de igual forma que la Convención sobre Prevención de la Contaminación Marítima por Vertimientos de Desechos y otras Materias (Londres 1972). Además de estos Convenios, aplicables a todos los mares del mundo, existen Convenios para determinados mares, como lo es el Convenio sobre Protección del Medio Marino y la Zona Costera del Mediterráneo (Barcelona 1976) y el Convenio sobre Protección del Medio Marino del Atlántico Nordeste (Paris 1992).
Por su parte, la protección de las aguas de determinados ríos y lagos internacionales está contemplada en diversos Convenios entre países. El Convenio CEPE (Comisión Económica para Europa de la ONU) sobre Protección de Aguas Transfronterizas y Lagos Internacionales (Convenio aplicable a la región que comprende dicha Comisión y que incluye a Europa, Asia Central, Norteamérica e Israel), es un ejemplo de ello. También lo son, por tomar ejemplos más cercanos, el Estatuto del Río de La Plata y el Estatuto del Río Uruguay que son Convenios firmados por Argentina y Uruguay.
A nivel local, Argentina cuenta con la Ley de Protección de Aguas (Ley 25688) que, por ser de presupuestos de mínimos de protección ambiental, debe regir en todo el país. De todas formas, esta ley ha recibido críticas de diversas provincias y en la actualidad, si bien esta vigente, no se esta aplicando. Uno de los méritos de ésta ley fue imponer la protección de las aguas bajo el concepto de cuenca, alejándose del tratamiento de corrientes de agua de manera parcializada. Es de hacer notar que se han constituido, respecto a determinados cursos de agua, autoridades de cuenca que han establecido exigencias de protección relacionadas con la calidad de los vertidos (ejemplo: las normas de la ACUMAR – Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo) y que también se cuenta con exigencias de protección en normas provinciales/locales (existen normas específicas de protección y disposiciones de protección en sus leyes de ambiente y en códigos de aguas).
Los suelos también reciben la protección del Derecho Internacional, destacándose en este campo el Convenio sobre Lucha contra la Desertificación (París 1994), aplicable a regiones áridas, semiáridas y subhúmedas secas y otras vulnerables a la desertificación. En Argentina, la protección de los suelos se encuentra expresada en la Ley de Conservación de Suelos (Ley 22428) y en diversas leyes provinciales, tal el caso de la ley 3035 de la provincia de Chaco y del Código Rural de la Provincia de Buenos Aires.
La flora y fauna, afectada por una extinción acelerada, que compromete a la necesaria biodiversidad, producto, esencialmente, de una caza y pesca depredadora, de la destrucción de determinados hábitats caracterizados por la riqueza biológica, o de la introducción de especies exóticas, fue también motivadora de una normativa internacional expresada por acuerdos como el Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (Convenio CITES 1973) y el Convenio de Biodiversidad (Río 1992). También existen Convenios de protección de alguna o algunas especies en particular, como el Convenio sobre Conservación de Especies Migratorias (Bonn 1979) y el Convenio sobre Conservación de la Vicuña (Lima 1979)
Argentina ha adherido a los Convenios sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna y sobre Biodiversidad mediante las leyes 22344 y 24375 respectivamente, como también lo hizo con los convenios de Bonn (Ley 23919) y de Lima (Ley 23582). A su vez, cuenta con la ley 22421 sobre Conservación de la Fauna Silvestre, que se ve complementada con la legislación nacional y provincial sobre caza y pesca.
Asimismo, el Derecho Ambiental aborda la protección de determinados hábitats como los humedales (que tienen protección internacional a través del Convenio RAMSAR – 1991- Argentina adhirió por ley 23919). También los bosques y los glaciares son motivo de protección. Al respecto, Argentina cuenta con una ley de bosques sancionada en 1948 (ley nacional 13273), a la que adhirieron todas las provincias (antes de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, las normas sobre recursos naturales / ambientales que dictaba la Nación requerían la adhesión de las provincias para su aplicación en sus territorios) y con una ley mas reciente que aborda la protección de los bosques nativos (ley de presupuestos mínimos 26331 – aplicable en todo el país, conforme al artículo 41 de la Constitución Nacional reformada en 1994, por ser una norma de presupuestos mínimos de protección ambiental). En cuanto a la protección de los glaciares se cuenta con la ley 26639, también de presupuestos mínimos de protección ambiental.
Cabe destacar que la protección de los bosques, que observan una preocupante tendencia a la disminución de su superficie a nivel mundial, ha concitado una especial atención y ha dado lugar a la creación del Consejo de Administración Forestal, conocido por sus siglas en inglés como FSC (Forest Stewardship Council), que es una organización no gubernamental destinada a promover “el manejo ambientalmente apropiado, socialmente benéfico y económicamente viable de los bosques del mundo”. Este Consejo, creado en Toronto (Canadá) en 1993, ha instaurado un sistema de certificaciones forestales que garantizan al consumidor, que los productos que compra/consume proceden de bosques bien gestionados, de acuerdo a estándares que el mismo ha determinado.
Finalmente, el Derecho Ambiental también aborda la protección de determinadas áreas o espacios territoriales de significativo valor por su biodiversidad, por la presencia de determinadas especies de la flora y fauna o por su belleza paisajista, constituyéndolas como “áreas protegidas”. Se trata de brindar protección a estas áreas a través de restricciones a actividades humanas ambientalmente peligrosas. Argentina cuenta con la ley 22351 para las áreas protegidas nacionales y muchas provincias han dictado su propia legislación para las áreas que se instauren en sus respectivos territorios.
7. El ordenamiento ambiental del territorio [arriba]
Este es otro de los andariveles sobre los que transita el Derecho Ambiental a través de normas que establecen obligaciones y criterios a tener en cuenta para determinar los usos que se le darán a las distintas áreas de un territorio, atendiendo a la necesaria compatibilización de los factores ambientales, económicos y sociales para garantizar la sustentabilidad de las políticas de desarrollo de los países.
Es evidente que el uso de espacios territoriales para el desarrollo industrial, agrario, minero, forestal, urbano, etc. debe ser determinado por el Estado, a través de sus políticas y normativas, evitando que se caiga en un caos, resultado de la confrontación entre distintos intereses. Dicho esto, también cabe destacar, como lo vienen haciendo distintos sectores y organizaciones sociales, que los procesos de ordenamiento ambiental territorial se verán enriquecidos si se permite la participación de la sociedad, atendiendo siempre a que la misma este lo sufrientemente capacitada e informada para que no termine generando el caos a que se alude en el párrafo anterior. De todas formas, la “democracia participativa” que se intenta promover, no debe actuar en detrimento de la “democracia representativa” que impera en cualquier sistema democrático. Lamentablemente, muchas veces la promoción de la “democracia participativa” viene acompañada y motivada por la falta de representatividad que revisten los funcionarios gubernamentales y la clase política.
En Europa existe la “Carta Europea de Ordenación del Territorio” (de1983) que visualiza a esta herramienta de gestión, como una “disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida con un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”.
EEUU, cuenta con leyes estaduales pero no con una ley federal que encare el tema. Esta es una falencia importante en un país federal de notable extensión territorial. En Latinoamérica, diversos países avanzan con leyes específicas de ordenamiento territorial ambiental (Costa Rica, México, Honduras, Uruguay, etc.) que ponen énfasis en la función de protección ambiental y equilibrio regional de la herramienta y en la necesidad de que la misma se desarrolle con la participación ciudadana.
En Argentina, la Ley General del Ambiente (Ley 25675) se refiere al ordenamiento ambiental del territorio, como una de las herramientas de la política ambiental, en los artículos 9 y 10 que se reproducen seguidamente:
“El ordenamiento ambiental desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio de la Nación y se genera mediante la coordinación interjurisdiccional entre los municipios y las provincias, y de éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); el mismo deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de éstos con la administración pública” (artículo 9)
“El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y promover la participación social, en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.
Asimismo, en la localización de las distintas actividades antrópicas y en el desarrollo de asentamientos humanos, se deberá considerar, en forma prioritaria:
a) La vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la sustentabilidad social, económica y ecológica;
b) La distribución de la población y sus características particulares;
c) La naturaleza y las características particulares de los diferentes biomas;
d) Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales;
e) La conservación y protección de ecosistemas significativos” (artículo 10)
Atento a la importancia que tiene esta herramienta de gestión y la necesidad de establecer pautas y mayores precisiones para su desarrollo, unido esto a la condición de país federal, en Argentina resulta indispensable la sanción de una ley nacional que aborde el tema y que permita una visión integral de su territorio para posibilitar un desarrollo equilibrado de sus distintas regiones y una aceptable preservación del ambiente y de sus recursos naturales que, por ser muy valiosos y estar íntimamente relacionados con el presente y el futuro del país y con la salud y calidad de vida de la gente, requieren de una eficiente y sustentable explotación, en el marco de una satisfactoria protección.
Dentro de esta concepción en favor de la planificación y consecuente determinación de los usos que se le deben dar a los distintos espacios / sectores de un territorio, cabe incluir al ordenamiento urbano que se ve reflejado en Argentina, en los Códigos de Planeamiento Urbano (ejemplos: los Códigos de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires, o de la Ciudad de San Salvador de Jujuy). Es indudable que el desarrollo y avance de la industria fueron determinantes de migraciones poblacionales del campo hacia urbanizaciones que crecieron, por tal motivo, de manera desordenada y ambientalmente hostil, dando lugar a procesos de contaminación de suelos, aire y aguas generadoras de afectaciones e importantes riesgos para la salud. La necesidad, de poner orden a este caos fue motivando el desarrollo de normas legales que establecieron criterios de zonificación, determinando la conformación de áreas residenciales, recreacionales, comerciales, industriales, etc. También se fueron estableciendo exigencias en cuanto a la seguridad edilicia.
Lo importante es tener en cuenta que la planificación territorial, tanto la relacionada con grandes espacios geográficos, como la que pueda realizarse a nivel urbano, son campos de actuación del Derecho Ambiental, atento a que se trata de compatibilizar las necesidades de crecimiento económico y social, con las necesidades de la preservación ambiental.
8. Uso racional de la energía y promoción de energías renovables [arriba]
Atento a la íntima relación que existe entre la problemática energética y la problemática ambiental, caracterizada la primera por la notable dependencia de fuentes de energía no renovables y poco amigables con el ambiente (petróleo, gas carbón), y la segunda por las inquietantes alteraciones cuali cuantitativas que registra la naturaleza (incremento de gases de efecto invernadero en la atmósfera, destrucción de bosques, contaminación de aguas, etc.), resulta necesario avanzar, de manera firme, en un cambio en la matriz de consumo energético que implique un viraje hacia fuentes renovables y ambientalmente mas seguras.
Este objetivo, que resulta irrefutable ante la agotabilidad de las fuentes citadas y la problemática ambiental asociada a ellas, no es fácil de cumplir. En principio, demanda tiempo cambiar a estas fuentes energéticas por otras que permitan generar energías suficientes y económicamente viables. La principal amenaza que debería inquietarnos es la posibilidad de que los hidrocarburos (principal fuente energética de la humanidad), se vayan agotando antes de su reemplazo. Si esto ocurre, las faltas de energía consecuentes nos llevarían a escenarios preocupantes. Por otra parte, debemos tener en cuenta que el crecimiento económico que vienen registrando algunos países, unido al crecimiento poblacional que observa el mundo, aumentan la gravedad del problema
Frente a esta realidad, es necesario implementar políticas públicas sustentadas en adecuadas normativas que, esencialmente, apunten a reducir los consumos de energía actuales y a promover el desarrollo y empleo de energías renovables como las generadas por los vientos (energía eólica), el movimiento de las aguas (hidroeléctrica y mareomotriz) y el sol (energía solar). También debe señalarse que el hidrógeno contenido en el agua (recurso abundante y no agotable) despierta importantes expectativas como elemento combustible generador de energía. Los problemas que se presentan para lograr que el hidrógeno se convierta en una fuente energética relevante a nivel mundial, tienen que ver con el tipo de energía a utilizar para los procesos de electrólisis, necesarios para lograr su separación del oxígeno. Obviamente, para que los beneficios que brindaría el uso de hidrógeno no se vean disminuidos, es necesario que la energía utilizada para producir dicha electrólisis no provenga de los hidrocarburos.
En determinado momento se pensó que la energía nuclear podría ser la futura fuente energética de la humanidad y en función de eso el mundo vio crecer las centrales nucleares. Pero, algunos accidentes sufridos por éstas, en especial el de Chernobyl (que afectó a Ucrania, Rusia y Bielorrusia) ocurrido en 1986 y el mas reciente ocurrido en Japón, en la central de Fukushima, en 2011, fueron determinando una notable pérdida de interés en seguir apostando a esta energía. Por otra parte, al margen de los desastres que pueda ocasionar un accidente en una planta nuclear, también está la problemática de los residuos y su disposición final. En definitiva, hoy no parece que la energía nuclear sea la energía del futuro.
Indudablemente, lo mas conveniente es lograr que sean fuentes renovables, como los vientos, el sol y el movimiento de las aguas, las que nos brinden la energía que hoy nos proveen los hidrocarburos y el carbón, pero, mientras tanto será necesario evitar la agotabilidad prematura del petróleo y del gas (las actuales reservas de carbón son suficientes para no inquietarnos) y seguir apostando al descubrimiento de nuevos yacimientos. La “explotación de hidrocarburos no convencionales” se presenta como una solución desde el punto de vista energético, aunque resulta inquietante desde el punto de vista ambiental.
Paralelamente a las acciones en favor de aumentar el horizonte de reservas hidrocarburíferas para evitar su agotamiento prematuro, será necesario transitar otros andariveles de actuación que nos lleven a una reducción de los consumos energéticos. El desarrollo de vehículos con motores mas eficientes, diseños mas aerodinámicos y materiales mas livianos va en ese sentido.
Actualmente, vemos el avance de los vehículos híbridos, que combinan motores de combustión con motores eléctricos e incluso, en algunos países, el desarrollo de normas que intentan promover su uso. A modo de ejemplo, podemos citar a España que, a través de un Real Decreto del año 2011, modificado en febrero de 2012, instaura el Plan integral de impulso al vehículo eléctrico. Esta Normativa legal, tiene por objetivo “facilitar y fomentar el desarrollo de la movilidad eléctrica por su contribución a la mayor sostenibilidad del sector del transporte… y a la reducción de la contaminación”.
Otro ámbito novedoso de este andarivel de actuación de la normativa energético ambiental es el de las construcciones / edificios sustentables que apuntan a mejorar sus impactos ambientales poniendo especial foco en la reducción de consumos energéticos. En Argentina, las normas IRAM 11604 y 11659-2 se encargan de la regulación energética en edificios y si bien las mismas son de cumplimiento voluntario, la Provincia de Buenos Aires las convirtió en obligatorias a través de la ley 13059. Por otra parte, la Ciudad de Rosario incluyó esta temática a través de la Ordenanza 8757/2011, aplicable a edificios públicos y privados por construirse y también a edificios existentes de más de 500 m2 sujetos a reformas.
Por último, cabe mencionar, como tema de interés en el campo energético / ambiental, al de los biocombustibles. Entre los principales atractivos de los biocombustibles se encuentra el obtenerse de recursos renovables, generar menos emisiones contaminantes, ser biodegradables y brindar la posibilidad de diversificar la matriz energética. Pero, también existen cuestionamientos que se basan en su asociación a cultivos comestibles. Esto llevaría a una confrontación entre la producción de alimentos y la producción de energía, que empañaría fuertemente sus ventajas (en Argentina, se utiliza la caña de azúcar para la fabricación de biodiesel y el aceite de soja para el bioetanol / bionafta). Afortunadamente, los biocombustibles también pueden generarse a partir de residuos orgánicos o de cultivos no comestibles y, de seguirse ese camino, la confrontación desaparecería.
A modo de ejemplo, cabe señalar que el biodiesel se puede obtener a partir de materias primas no comestibles (algodón, ricino, tung, etc.), de aceites de fritura usados, o de grasas animales que los frigoríficos venden a muy bajo costo. Si se utilizan micro algas como materia prima, hay una ventaja adicional: el volumen de aceite obtenido por hectárea es muchísimo mayor al de las especies vegetales usuales. Por otro lado, se está trabajando a nivel mundial en el desarrollo de tecnologías para la obtención de bioetanol a partir de materiales lignocelulósicos.
La Comunidad Europea produce y utiliza biodiesel desde hace varios años. El mayor productor mundial es Alemania y lo elabora a partir de aceite de colza. Es uno de los pocos países en que los usuarios lo pueden utilizar solo o mezclado en cualquier proporción con gasoil. Le siguen en importancia Austria, Francia, España e Italia. En Estados Unidos también se producen cantidades importantes de biodiesel a partir de aceite de soja. En varios países asiáticos obtienen biodiesel para exportar, principalmente a partir de aceite de palma. La mayoría de los países de Centro y Sudamérica están comenzando a desarrollar normas sobre biocombustibles.
Los principales productores y usuarios mundiales de bioetanol son Brasil y Estados Unidos. El primero utiliza caña de azúcar y lo produce y utiliza desde hace décadas mezclado con nafta mientras que el segundo usa maíz.
En nuestro país, existe la ley 26.093/06 y el decreto Reglamentario 109/07. Dicha legislación establece el régimen de regulación y promoción para la producción y uso sustentable de biocombustibles; contempla el tema de la habilitación de las plantas productoras, de las infracciones y sanciones para aquellas que no cumplan, de los beneficios promocionales, de los sujetos beneficiarios del régimen promocional (principalmente productores agropecuarios, pymes y economías regionales) y del mezclado de los biocombustibles líquidos con sus “pares” derivados del petróleo.
En general, los biocombustibles, tanto el bioetanol (también conocida como alconafta), como el biodiesel, se usan como combustibles de automotor, mezclados con naftas y gas oil. Las mezclas que se vienen utilizando contienen entre un 5 % y un 10% de biocombustibles. Brasil esta utilizando naftas con un 25 % de biocombustibles. En la actualidad, la utilización de mezclas con mayores proporciones de biocombustibles o el uso del biocombustible puro implicaría efectuar cambios en los motores.
Como hemos visto, el Derecho Ambiental, en su faz preventiva, se expresa a través de distintos campos de actuación (la evaluación ambiental de planes, programas y proyectos, la gestión de actividades riesgosas, de sustancias peligrosas y de residuos, la protección de recursos naturales, el ordenamiento territorial ambiental, las energías renovables). Cada uno de esos campos atiende a distintas finalidades y para cada uno se efectúan, a continuación, algunas conclusiones / propuestas a tener en cuenta para mejorar la eficacia de sus normativas.
En la evaluación ambiental de planes, programas y proyectos, es necesario poner foco en dos cuestiones esenciales. Por un lado, la necesidad de avanzar en la normativa destinada a implantar la obligatoriedad de la evaluación ambiental estratégica, evitando, de esta forma, que se terminen habilitando actividades que, aisladamente consideradas, no implican mayores riesgos ambientales, pero que evaluadas juntamente a otras, terminarían resultando inviables. Por otro lado, se hace necesario también poner foco en la necesidad de que la participación ciudadana que se promueve en este tipo de evaluaciones, esté asociada a una adecuada información y conocimientos en la materia por parte de los participantes, caso contrario, la misma terminaría siendo inútil y quizás también inconveniente.
En la gestión de actividades de alto riesgo y de residuos y sustancias peligrosas, es necesario señalar, como principio general, la necesidad de abordar el desarrollo normativo recurriendo a conocimientos profesionales que exceden a las ciencias jurídicas. Lamentablemente, no siempre esto se da y se terminan dictando normas plagadas de imprecisiones y exigencias cuya irrazonabilidad las convierten en incumplibles. Sin duda, el desarrollo de las normas correspondientes a estos campos de actuación requieren de la participación del sector regulado, del sector académico y de organizaciones de la sociedad civil, serias y competentes.
Es necesario que esta normativa sea, lo mas completa posible, lo que implica alcanzar a todas aquellas actividades que impliquen altos riesgos ambientales (en Argentina debiera hacerse un esfuerzo mayor para regular actividades de alto impacto y riesgo ambiental, como la minería y la explotación de hidrocarburos no convencionales), y lo mas precisa posible en cuanto a las exigencias que aquellas deben satisfacer para poder desarrollarse de manera ambientalmente segura. Por otra parte, también es necesario poner el foco en los accidentes mayores / emergencias que pueden sufrir, disponiendo exigencias en cuanto al análisis de riesgos, a la planificación, a la capacitación y entrenamiento del personal, a la idoneidad y mantenimiento de sus instalaciones críticas y a la idoneidad y mantenimiento de sus equipos e instalaciones de respuesta.
En la gestión de residuos (de todos los orígenes, industriales, urbanos, agrarios, etc.), es necesario destacar la necesidad de que la normativa impulse / promueva, de manera categórica, la reducción de su generación y la reutilización y el reciclado. Este es un esfuerzo que involucra al Estado, a las empresas y a los individuos e implica, en gran medida, un cambio cultural que debe venir de la mano de políticas y normas que lo promuevan. En Argentina debemos avanzar en la regulación concerniente a la gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), al tiempo que resulta necesario resolver cuanto antes la confusión que se genera por la existencia de dos leyes nacionales abordando la gestión de los residuos peligrosos / riesgosos (leyes 24051 y 25612).
En la gestión de sustancias peligrosas, se debe evitar caer en excesos que lleven a limitaciones de uso totalmente irrazonables que terminen generando mas problemas que los que se pretende solucionar. Resulta conveniente ponderar los aspectos positivos y negativos de esas sustancias (nada es totalmente bueno o totalmente malo). Obviamente, esto no quiere decir que aboguemos a favor de una normativa ciega a los riesgos que implica un mal manejo de determinadas sustancias / productos como, por ejemplo, los bifenilos policlorados (PCBs) o los agroquímicos, pero, no es lo mismo avanzar hacia su prohibición lisa y llana, dejando de lado el campo preventivo y entrando en el de la precaución que se expresa en el principio 15 de la Declaración de Río, que determinar exigencias para un manejo / empleo seguro.
En la protección de los recursos naturales, es imperioso contar con normas específicas que atiendan las problemáticas atinentes a cada uno de ellos. Si bien es cierto que los recursos naturales se relacionan entre si y, consecuentemente, la afectación de uno repercute en el resto, y que hoy se verifica una tendencia en la doctrina ambientalista, a favor de la consideración del ambiente como un todo y no del ambiente a través de cada uno de sus componentes, lo cierto es que la única manera de llegar a normas eficaces y no meramente declamativas es abordando las problemáticas de cada recurso natural.
El aire, afectado por la emisión de gases contaminantes debe contar con normas que pongan límites concretos a dichas emisiones. El agua, afectada también por vertidos contaminantes o por un aprovechamiento / explotación que pone en riesgo su disponibilidad para otros usos, debe tener normas que limiten dichos vertidos y que ordenen su aprovechamiento. El suelo, con la preocupante pérdida de fertilidad y la consecuente afectación en la producción de alimentos, debe protegerse con normas que eviten prácticas agrarias inconvenientes y vertidos contaminantes. La flora y fauna, afectadas por una extinción acelerada que tiene varias causas, debe ser protegida con normas que pongan límites a la caza y pesca y, sobre todo, que eviten la destrucción de hábitats de biodiversidad importante.
En el ordenamiento ambiental del territorio, es necesario avanzar con políticas impulsoras del mismo y con normas que las apuntalen y que compatibilicen adecuadamente los intereses económicos, sociales y ambientales. El crecimiento poblacional y el incremento de las necesidades, con la consiguiente presión sobre los espacios territoriales, exigen darle al tema una mayor prioridad de la que suele dársele. Quizás este sea el primer aspecto a tener en cuenta en la gestión ambiental de los Estados.
En el uso racional de energía y la promoción de energías renovables, debe procurarse una salida, lo antes posible, de la actual dependencia de los hidrocarburos y avanzar, de manera paralela, con políticas y normas que alienten consumos eficientes y desarrollen energías ambientalmente amigables. No obstante ello, la necesidad de “estirar” la vida de los hidrocarburos, para evitar un pasaje traumático ante un agotamiento prematuro anterior a su reemplazo, obliga a tener una visión comprensiva de esa necesidad y a regular, de manera ambientalmente adecuada, las actividades que lleven a ese “estiramiento”.
En definitiva, y a modo de cierre de estas conclusiones y propuestas, cabe destacar, por un lado, la importancia del Derecho Ambiental en la defensa del ambiente, tanto en su faz preventiva, que es la que hemos analizado en este documento, como en su faz reparadora y sancionadora. Sin una normativa legal no es posible imaginar la protección ambiental. Tampoco es posible, sin normas legales que regulen las relaciones entre las personas, imaginar que aquellas se manejará de manera armoniosa. Por otro lado, es necesario tener en cuenta la necesidad de que esa normativa legal sea clara, precisa, razonable y, por todo ello, cumplible. En definitiva, tenemos que salir de un Derecho Ambiental demasiado declamativo, para pasar a un Derecho Ambiental más efectivo.
