Los humedales y su protección internacional

María Alejandra Sticca*

I. Introducción [arriba] 

Los humedales son esenciales por los procesos hidrológicos y ecológicos que se desarrollan en ellos, así como por la variedad de especies de fauna y flora que con ellos se relaciona.

La Convención relativa los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas, conocida como Convención sobre los Humedales o simplemente Convención de Ramsar, es un tratado intergubernamental aprobado el 2 de febrero de 1971 en la localidad iraní de Ramsar, situada a orillas del mar Caspio. Se lo define como el primer tratado internacional ambiental de alcance global.

Esta Convención entró en vigor en diciembre de 1975 luego de cuatro meses del depósito del séptimo instrumento de ratificación o adhesión ante su depositario, esto es la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Posteriormente, se aprobó el Protocolo de París del 3/12/1982 sobre enmiendas (art. 10 bis), y finalmente la Enmienda de Regina (Canadá) de junio 1987 relativa a los arts. 6 y 7 sobre la Conferencia de las Partes contratantes. Actualmente, cuenta con 171 Estados Partes[1]. Para la República Argentina entró en vigor el 4 de setiembre de 1992.

II. Objeto de protección [arriba] 

La Convención parte de la idea que el hábitat de las especies a conservar debe ser protegido antes que todo. Es una de las primeras grandes convenciones de conservación, no obstante, tiene una estructura simple. La misma denominación que se le dio así lo demuestra, refleja el énfasis puesto inicialmente en la conservación y el uso racional de los humedales sobre todo como hábitat de tales aves. Sin embargo, con los años la Convención ha ampliado su alcance de aplicación hasta abarcar la conservación y el uso racional de los humedales en todos sus aspectos, volviéndose espacios de conservación de toda la diversidad biológica con ellos relacionada. Esto pone de resalto, la necesaria sinergia que debe existir entre esta Convención y la Convención sobre Diversidad Biológica de 1992. En octubre de 2018, se aprobó la Resolución XIII. Mejora de la visibilidad de la Convención y de las sinergias con otros acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente e instituciones internacionales.

Es una convención de alcance universal, que se caracteriza por contener un cuerpo de normas jurídicas muy concretas para una clase particular de zonas protegidas, es decir, para los humedales de importancia internacional especialmente los hábitats de aves acuáticas.

Juste Ruiz afirma que “el concepto de interés común de la humanidad está latente en la Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas (RAMSAR 1971)”[2], si bien no se emplea expresamente dicha fórmula en su texto.

Se les concede una protección especial debido a que, desde el punto de vista ecológico y biológico, los humedales proporcionan biotipos privilegiados, debido a la confluencia de medios, sistemas y elementos naturales, lo que explica su alta productividad y la gran diversidad de especies que concentran. Se integran en sistemas de grandes dimensiones, lo que acontece con las aves migratorias que los utilizan para el descanso en sus desplazamientos, nidificación, aprovisionamiento y residencia estacional.

Las razones para conceder una protección especial a los humedales se enuncian en el Preámbulo de la Convención, donde se destacan sus funciones como reguladores de los regímenes hídricos y como hábitat de una flora y fauna características, así como la necesidad de impedir la merma progresiva y la pérdida de los humedales, y que las aves en sus migraciones estacionales, puedan atravesar fronteras.

Hidrológicamente, los humedales actúan como elementos reguladores, ya que a través del efecto esponja acumulan agua, que luego transmiten al manto acuífero subterráneo y así regulan el sistema bioacuático de ciertos estuarios. Además, las marismas y las zonas encharcables interiores actúan como válvulas de seguridad en relación con las crecidas de los ríos y abras, evitando así las inundaciones.

El Preámbulo afirma que los “humedales constituyen un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo cuya pérdida sería irreparable”. “Deseando detener la progresiva usurpación y pérdida de zonas húmedas ahora y en el futuro”.

Los humedales son definidos en el art. 1.1 de la Convención como:

“las extensiones de marismas, pantanos y turberas o superficies cubiertas de agua, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”. Definición amplia y un tanto imprecisa, que sólo puede ser considerada en términos indicativos/orientativos.

Para los propósitos de este acuerdo, aves acuáticas son “los pájaros que dependen ecológicamente de las zonas húmedas”, las cuales en sus migraciones de estación pueden traspasar las fronteras y por lo tanto deben ser consideradas un recurso internacional.

Se identifican cinco tipos de humedales principales:

* marinos (humedales costeros, inclusive lagunas costeras, costas rocosas, praderas de pastos marinos y arrecifes de coral);

* estuarinos (incluidos deltas, marismas de marea y bajos intermareales de lodo, y manglares);

* lacustres (humedales asociados con lagos);

* ribereños (humedales adyacentes a ríos y arroyos);

* palustres (es decir, “pantanosos”: marismas, pantanos y ciénagas).

También hay humedales artificiales (estanques de cría de peces y camarones, estanques de granjas, tierras agrícolas de regadío que incluyen arrozales, depresiones inundadas salinas, represas, embalses, estanques de grava, piletas de tratamiento de aguas residuales y canales).

La Convención los agrupa en tres categorías: humedales marinos y costeros, humedales continentales y humedales artificiales.

III. Pilares de la Convención [arriba] 

Los tres pilares en que se basa esta Convención son: la designación que hacen las Partes de humedales de importancia internacional, el uso racional de todos los recursos de humedales en cada país y la cooperación internacional.

Con respecto al primer pilar, la Convención en su art. 2.1. requiere que cada Parte designe humedales idóneos de su territorio para ser incluidos en la Lista de humedales de importancia internacional (en adelante, la Lista de Ramsar)[3]. Cabe señalar que Unión Internacional para la conservación de la naturaleza (UICN)[4] desempeña la función de oficina permanente.

Ramsar distingue entre reservas naturales ordinarias establecidas en los humedales de cada Estado Parte, y aquellas reservas naturales existentes en los humedales incluidos en la denominada Lista de Ramsar.

A la fecha, la Lista de Ramsar tiene aproximadamente 2400 humedales inscriptos, lo que cubre 2.5 millones de kilómetros cuadrados.

Con el deseo de fomentar la inclusión de humedales en la Lista, se introdujo el deber de cada Estado Parte de designar, por lo menos, un humedal idóneo de su territorio para incluirlo en la lista. Deben darse una serie de condiciones para que un humedal se pueda incorporar en la Lista.

El art. 2.2 señala que la selección de los mismos “deberá fundamentarse en su importancia internacional en relación con la ecología, botánica, zoología, limnología o hidrología. Deberán incluirse, en primer lugar, los humedales que tengan importancia internacional para las aves acuáticas en cualquier estación del año”.

Cabe señalar que la inclusión de un humedal en la Lista, no afecta los derechos exclusivos de soberanía del Estado Parte en el cual se encuentra el mismo.

Los criterios vigentes para la identificación de humedales de importancia internacional se agrupan en dos grupos[5]: A- sitios que comprenden tipos de humedales representativos, raros o únicos; B- sitios de importancia internacional para la conservar la diversidad biológica. Este último grupo se subdivide según los siguientes criterios: basados en especies y comunidades ecológicas; específicos basados en aves acuáticas; específicos basados en peces y específicos basados en otros taxones.

Para incluir un sitio en la Lista de Ramsar, la parte contratante debe designarla y justificar su inclusión de acuerdo a los criterios señalados. La Secretaría de la Convención recibe la ficha técnica informativa y analiza la información presentada, en conjunto con el Grupo de Examen Científico y Técnico y procede a la inclusión del sitio en la Lista de Ramsar en caso de no tener observaciones. Las Partes Contratantes pueden consultar a la Secretaría de la Convención de Ramsar y sus asesores técnicos en caso de tener dudas, antes de la designación de nuevos sitios.

En cuanto al uso racional, en la tercera reunión de las Partes, en 1987, se acordó que se entiende por “uso racional” la utilización sostenible que otorga beneficios a la humanidad de una manera compatible con el mantenimiento de las propiedades naturales del ecosistema.

Las Partes adoptaron en 1990 las Directrices para la implementación del concepto de uso racional. Las Directrices enfatizaron la importancia de:

* La adopción de políticas nacionales de humedales

* El desarrollo de programas que abarquen el inventario, el seguimiento, la investigación, la capacitación, la educación y la conciencia pública de los humedales

* El desarrollo de planes de manejo integrado en sitios de humedales.

En 2005 se aprobó el Marco Conceptual para el uso racional de los humedales y el mantenimiento de sus características ecológicas (adoptado como Anexo A, a la Resolución IX.1 por la 9a. reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes, Kampala, Uganda, 2005). También en la Conferencia de Partes (COP) 10 celebrada en 2008, las Partes adoptaron la Resolución X.18 sobre La aplicación de las opciones de respuesta de la Evaluación de Ecosistemas del Milenio (EM) en el marco del Juego de Herramientas de Ramsar para el Uso Racional.

El tercer pilar, como señalamos, es la cooperación internacional. A tal fin, el art. 5 prevé que las Partes celebrarán consultas sobre el cumplimiento de las obligaciones que derivan de la Convención, especialmente en los casos de humedales que se extiendan por el territorio de más de un Estado o de un sistema hidrológico compartido por varias Partes. También, se esforzarán por coordinar y apoyar las políticas y regulaciones relativas a la conservación de los humedales y de su flora y fauna.

El Convenio contiene una serie de obligaciones generales para las Partes, entre ellas, fomentar la conservación de los humedales y de las aves acuáticas creando reservas naturales en aquellos y proveer a su protección.

Por otra parte, el art. 4 obliga a la Parte que retire de la Lista o reduzca los límites de un humedal por razones urgentes de interés nacional a compensar ello, en la medida de lo posible, creando nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección de una porción adecuada de su hábitat original, en la misma región o en otro lugar.

Las Partes también tienen la obligación de fomentar la investigación y el intercambio de información, así como la capacitación de personal a estos fines.

IV. Estructura institucional de la Convención [arriba] 

La Conferencia de las Partes Contratantes (en adelante, la COP), es el órgano director de la Convención. Es la encargada de revisar la convención y fomentar su aplicación. Las competencias de la COP surgen del art. 6.2 de la Convención. El art. 6.3. establece que las Partes “se encargarán” de que los responsables de los humedales, a todos los niveles, sean informados y tomen en consideración las recomendaciones de dichas Conferencias en lo relativo a la conservación, gestión y uso racional de los humedales y de su flora y fauna. Se reúne cada tres años en sesión ordinaria con el propósito de adoptar el programa y el presupuesto del ejercicio siguiente, controla la ejecución de la convención y define las prioridades para el trienio siguiente. Aprueba los Planes Estratégicos de la Convención. Actualmente, se está ejecutando el Plan Estratégico 2016 - 2024 que se organiza en torno a cuatro objetivos estratégicos, a saber:

1. hacer frente a los factores que impulsan la pérdida y degradación de los humedales;

2. llevar a cabo una conservación y un manejo eficaces de la red de sitios Ramsar;

3. realizar un uso racional de todos los humedales y 4. mejorar la aplicación.

Las Partes deben incluir en su representación ante Conferencias a personas que sean expertas en humedales o en aves acuáticas. Cada parte tendrá un voto y las recomendaciones, resoluciones y decisiones se adoptan por mayoría simple de Partes presentes y votantes, salvo que la Convención disponga otra cosa.

El Comité Permanente, integrado por los representantes de las diversas regiones Ramsar, sesiona una vez por año y se ocupa de supervisar la puesta en práctica de la política de la Convención, la ejecución del presupuesto y el manejo de los programas por el Secretariado.

El Grupo de Examen Científico y Técnico, que asesora en cuestiones claves relativas a la aplicación de la Convención, se estableció mediante la Resolución 5.5 en 1993 para proporcionar orientación científica y técnica a la COP al Comité Permanente y a la Secretaría.

También existe un Grupo de supervisión de las actividades de Comunicación, Educación, Concienciación y Participación.

El Secretariado (Oficina) de Ramsar, se encarga de poner en práctica los programas y las decisiones tomadas por la Conferencia de las Partes Contratantes y el Comité Permanente. Está encargado de mantener actualizada la Lista de Ramsar, coordinar las COP y las reuniones del Comité Permanente, entre otras actividades. La Secretaría se ha encargado también de la confección de manuales de la Convención de Ramsar, a partir de lineamientos que han adoptado las Partes Contratantes en las diversas conferencias que se han llevado a cabo.

Los países que suscriben a la Convención de Ramsar se denominan las Partes Contratantes, y para la aplicación de la misma en su respectivo país, deben designar una autoridad administrativa y un coordinador nacional, que actúa como contacto directo entre los organismos de dicha Convención y el país adherido. La autoridad administrativa es la encargada de designar humedales apropiados para integrar la Lista de Ramsar y disponer lo necesario para su manejo adecuado. Además, es el organismo encargado de ejecutar una política nacional de humedales y establecer un comité nacional en apoyo de la aplicación de la Convención de Ramsar.

V. Consideraciones finales [arriba] 

Algunos de los logros a ser destacados de este primer tratado internacional en materia ambiental de carácter global son i.a.:

* cuenta con más de ciento setenta Estados Partes;

* son más de dos mil los humedales incluidos en la denominada Lista de Ramsar;

* ha logrado el reconocimiento internacional de la importancia de los humedales;

* ha impulsado la adopción por los Estados de políticas nacionales tendientes a su aplicación;

* cuenta con una estructura institucional compleja y fecunda;

* mantiene sinergias entre esta convención y otros tratados en materia ambiental.

Notas [arriba] 

* Doctora en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Córdoba-Argentina (UNC). Magister en Cooperación Internacional al Desarrollo y Acción Humanitaria por la Universidad Internacional de Andalucía (España), Especialista en Aspectos Jurídicos y Económicos de Mercosur (UNC). Abogada (UNC). Licenciada en Relaciones Internacionales (Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba). Catedrática de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho (FD-UNC). Coordinadora Académica del Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales de la FD-UNC. Miembro titular del Instituto de Derecho Internacional Público y Derecho de la Integración de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Email: alejandra.sticca@unc.edu.ar

[1] https://www.rams ar.org/sites/d efault/files/ documents/library
/annotated_contracting_parties_list_s.pdf
[2] JUSTE RUIZ, J. “La gobernanza de los global commons como patrimonio colectivo en el Derecho internacional”, Anuario español de derecho internacional, Nº 34, 2018 (Ejemplar dedicado a: El Derecho Internacional en un mundo cambiante: Entre el inmovilismo y la ruptura), pp.133-149.
[3] Se pueden consultar todos los sitios Ramsar existentes en el mundo https://www.ra msar.org/sites-cou ntries/ramsar- sites-aro und-the-world 
[4] https://www.iu cn.org/
[5] http://www.rams ar.org/sites/d efault/files/do cuments/library/ra msarsites_c riteria_sp.pdf.