Tanno, Natalia 31-12-2021 - Contratación directa para la promoción de la economía social en la CABA 29-12-2020 - La contratación digital de obra pública 14-05-2020 - El Abrazo que llegó 26-12-2019 - Contratación Pública y Blockchain 10-05-2022 - La Contratación Pública Digital
El estado de emergencia sanitaria que transitamos con motivo de la pandemia declarada por COVID-19, nos enfrenta a desafíos históricos, y coloca a la Contratación Pública en un lugar protagónico.
Este protagonismo se da por dos razones fundamentales: por un lado, los Gobiernos deben llevar adelante procedimientos de compra con altos estándares de eficiencia, a fin de dar respuesta inmediata a las necesidades públicas incipientes; y por el otro, la emergencia crea un ecosistema en el que aumentan los riesgos de prácticas irregulares, lo que exige garantizar la transparencia y el control de esas operaciones.
El foco debe estar, entonces, en dos áreas elementales: 1) en el procedimiento de contratación y 2) en la auditoría de ese procedimiento. Las compras deben ser veloces, seguras, y eficientes, al tiempo que deben ser auditadas, con mecanismos que garanticen un control sin ser obstruyentes.
En este contexto, la tecnología nos ofrece un apoyo invaluable. Los sistemas de Contratación Pública Digital o de Contratación Pública Inteligente, dotan a los Gobiernos de herramientas fundamentales para superar estos desafíos y hacer frente a la emergencia.
Lo cierto es que la aplicación de tecnología en los procedimientos de compra pública no es algo nuevo. Las últimas dos Revoluciones Industriales han impactado en la contratación pública significativamente. La Tercera (mediados del siglo XX), marcada por la aparición de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), dio origen a la Contratación Pública Digital; y posteriormente la Cuarta Revolución Industrial (que transitamos en la actualidad), caracterizada por el surgimiento de tecnologías más disruptivas, como las cadenas de bloques (Blockchain) y la Inteligencia Artificial (IA)[2], causó el surgimiento de la Contratación Pública Inteligente.
En este trabajo busco demostrar que la tecnología es la gran aliada de la contratación pública en la emergencia. Para ello, repasaremos los dos estadios de transformación señalados precedentemente, y luego, a partir del análisis de algunos ejemplos, advertiremos las ventajas de contar con sistemas de Contratación Pública Digital o Inteligente en este contexto.
Pero antes de iniciar el recorrido hago una breve aclaración: las cuestiones que se debaten en este artículo trascienden la situación de emergencia causada por el COVID-19, la aplicación de tecnología en los procedimientos de contratación, en cualquier supuesto, contribuye a una gestión pública abierta, eficiente, y transparente.
II. La tecnología en la contratación pública [arriba]
Las innovaciones tecnológicas de los últimos tiempos han desencadenado un proceso de transformación de la Contratación Pública, en el que identificamos dos grandes etapas. La primera se da con el paso de la Contratación Pública tradicional-papel a la Contratación Pública Digital, y la segunda con el paso de la Contratación Pública Digital a la Contratación Pública Inteligente.
La Contratación Pública Digital aparece con la aplicación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), principalmente Internet, a los procedimientos de Contratación Pública. La Contratación Pública Inteligente, por su parte, surge con la aplicación de tecnologías más modernas y disruptivas que las TIC, como la Inteligencia Artificial (IA) y la cadena de bloques (Blockchain).
El orden de estas etapas obedece al modo en que se ha dado cronológicamente el proceso de transformación, lo que guarda relación directa con la aparición temporal de las innovaciones tecnológicas. Ello no significa que, necesariamente, se tenga que transitar por los dos estadios, ni que el mero surgimiento de tecnologías produce una transformación automática de la Contratación Pública. Es necesario, principalmente, concretar la aplicación de tecnologías en los sistemas de compra, y según de qué tecnología se trate, estos sistemas serán trasformados en Digitales o Inteligentes.
Veamos ahora cuáles son los beneficios de contar con un sistema de Contratación Pública Digital o con un sistema de Contratación Pública Inteligente, cuando los Gobiernos deben enfrentar un estado de emergencia sanitaria como el que transitamos.
II. 1. Emergencia y Contratación Pública Digital
La Contratación Pública Digital se caracteriza por instrumentarse mediante soporte digital. Este soporte lo constituyen las plataformas virtuales, que son el espacio donde tramita la contratación.
Estas plataformas, que comúnmente asumen la forma de una página web, son informativas además de transaccionales[3], de manera tal que garantizan la difusión, transparencia y control de las operaciones por parte de los ciudadanos.
De esta manera, las plataformas virtuales, como espacio de encuentro entre usuarios (Estado y proveedores) y ciudadanos, provocan beneficios tales como la transparencia, la desmaterialización, la agilización, la simplificación y la desburocratización de los procesos de compra[4].
Puntualmente, en una situación de emergencia sanitaria como la que estamos atravesando, donde la restricción de la circulación y el contacto personal son extremadamente necesarios para reducir la propagación del virus, la posibilidad de realizar los trámites de compra de manera virtual no sólo que contribuye a todo eso, sino que evita cualquier tipo de interrupción o demora en la dinámica de trabajo que lleva adelante toda oficina de compra. En definitiva, la desmaterialización evita la propagación del virus, al tiempo que batalla contra la emergencia.
Por otro lado, la agilización, simplificación y desburocratización permite tramitar procedimientos de compra de manera más rápida y con menor margen de error, en un contexto donde la premisa es la eficiencia.
Finalmente, la transparencia que garantizan estos sistemas digitales permite que cada compra sea sometida al control ciudadano, ya que al ingresar a las plataformas virtuales se puede conocer qué, cómo, cuánto, a quién, a qué precio, y en cuánto tiempo están comprando los Estados. Esta misma transparencia facilita, a los organismos de control estatal, la tarea de auditar estos procedimientos a medida que se van desarrollando, y así mitigar riesgos o corregir desvíos.
II. 2. Emergencia y Contratación Pública Inteligente
La Contratación Pública Inteligente se refiere a la aplicación de tecnologías disruptivas o inteligentes en los procedimientos de Contratación Pública. Este tipo de tecnologías, como la Inteligencia Artificial o Blockchain, cambian por completo la lógica transaccional, porque producen cambios significativos no sólo en la tramitación o gestión de las compras, sino también en la planificación y control.
A diferencia de lo que sucede con la Contratación Pública Digital, donde el soporte digital requiere de la interacción humana para su ejecución[5], en la Contratación Pública Inteligente la ejecución de ciertas tareas puede ser confiada a las maquinas, e incluso para aquellas tareas no automatizadas las personas pueden apoyarse en el análisis o predicciones realizadas por tecnologías capaces de procesar grandes volúmenes de datos.
La Inteligencia Artificial (IA)[6] es un conjunto de tecnologías que tienen como objetivo reproducir o superar habilidades (en sistemas computacionales) que requerirían “inteligencia” si las realizaran los humanos[7]. Para un conjunto dado de objetivos definidos por el hombre, este tipo de tecnologías permite hacer predicciones, recomendaciones o tomar decisiones, que influyen en entornos reales o virtuales[8].
La tecnología Blockchain (cadena de bloques) permite registrar y realizar transacciones de manera directa entre personas, sin requerir la actuación o autorización de terceros[9], con la particularidad de que las transacciones se van agrupando en bloques, que se encadenan, y no es posible modificarlas sin dejar huella[10]. Pero además de funcionar como un registro de transacciones, esta tecnología permite realizar la programación de tareas a través de lo que se conoce como los smart contracts[11].
Implementar un sistema de Contratación Inteligente, en una situación de emergencia sanitaria nos ofrece múltiples beneficios, según la tecnología de que se trate.
Si hablamos de Blockchain, por sus características, es una tecnología segura, confiable y transparente. Utilizándola como un registro de transacciones podremos realizar la trazabilidad de los datos almacenados en los bloques de la cadena, lo que simplifica y optimiza su auditoría y control.
Si creamos un smart contract, al programar el ciclo de la contratación, se vuelve inmodificable y autoejecutable, de manera tal que podemos diseñar sistemas de compras más eficientes y menos vulnerables a prácticas irregulares.
En el caso de la IA, podemos implementar sistemas que automaticen el ciclo de la contratación, o que incluso se entrenen para realizar predicciones que sirvan de guía en la toma de decisión. Lo que nos lleva, ante todo, a contar con procedimientos de compra mucho más eficientes. La misma lógica puede utilizarse para desarrollar sistemas de auditoría inteligente, ya que al contar con sistemas programados para analizar grandes volúmenes de datos, se optimizan los procedimientos de control, y se pueden prevenir desvíos, o detectarlos y corregirlos rápidamente[12].
Analizaremos algunos casos, a modo de ejemplo, para observar cómo los sistemas digitales han contribuido a batallar contra la emergencia.
III. 1. Italia
Italia cuenta con un portal de compras en línea Acquisti in Rete, al que se puede acceder a través de https://www.acquistinretepa.it. En este contexto, Italia ha aprovechado dos de sus principales herramientas de compra contempladas en el portal para hacer frente a la emergencia: el Mercado Electrónico y el Sistema dinámico de Adquisición[13].
El Mercado Electrónico (Mercato elettronico) que es un mercado digital para compras de bienes, servicios y trabajos de mantenimiento. Se utiliza para comprar por debajo del umbral comunitario, el método de compra puede ser orden directa o negociación, y los bienes y servicios se cargan en un catálogo (salvo los trabajos de mantenimiento)[14].
El sistema de adquisición dinámica (Sistema dinamico di acquisizion) es un mercado digital para la compra de bienes y servicios. Se utiliza para comprar por encima y por debajo del umbral comunitario, el método de compra es la negociación, y no hay carga en el catálogo[15]. Es un proceso abierto a cualquier proveedor que cumpla con los criterios de selección[16]. Con un sistema abierto, los organismos publican sus contratos específicos, y los proveedores (admitidos en el sistema) realizan sus ofertas, para que finalmente los organismos adjudiquen.
Estas herramientas se han utilizado para la construcción de Hospitales-COVID (estructuras con alto valor añadido en cuanto a innovación, tecnología y competencias, dedicadas exclusivamente a pacientes Covid-19), la compra de vehículos de emergencia y ambulancias de alta biocontención, y la reestructuración/reorganización de los Departamentos de Primeros Auxilios, Emergencias y Aceptación[17].
III. 2. Reino Unido
El Gobierno de Reino Unido emitió una nota informativa sobre las políticas de Adquisiciones en respuesta al brote de COVID-19[18]. En la nota se señala que, para la compra urgente de bienes, servicios u obras debido a COVID-19, existen varias opciones disponibles, entre las que se destacan: el Acuerdo Marco y el Sistema Dinámico de Compras[19].
Reino Unido cuenta con una agencia específica, el Servicio Comercial de la Corona (Crown Commercial Service – CCS), que gestiona la adquisición de bienes y servicios comunes y lidera la política de adquisiciones[20].
El CCS publica acuerdos sobre necesidades comunes del sector público, que comprenden una descripción de los requisitos, una lista de proveedores que han sido evaluados como capaces de cumplirlos y los términos del contrato estándar[21]. Las distintas reparticiones públicas pueden comprar a través de un acuerdo de varias formas: directamente o con una competencia adicional entre los proveedores que son parte del acuerdo.
Dentro de los acuerdos que celebra el CCS se encuentran el Acuerdo Marco (Framework agreement) y el Sistema Dinámico de Compras (Dynamic purchasing systems)[22].
El Acuerdo Marco, con o sin reapertura de competencia, se celebra con uno o más proveedoras, y su propósito es establecer los términos que rigen los contratos que se adjudicarán durante un período determinado[23].
El Sistema Dinámico de Compras (Dynamic purchasing systems), es un proceso en el que todos los candidatos que cumplan con los criterios de selección son admitidos en el sistema, para que, luego, los organismos públicos publiquen sus contratos específicos, y los proveedores realicen sus ofertas[24].
III. 3. Perú
Una de las principales herramientas de contratación en Perú son los Acuerdos Marco. Se trata de acuerdos formalizados por Perú Compras[25] y proveedores, que pasan a formar parte de un Catálogo Electrónico, a través del cual ofertan los bienes y/o servicios que sean requeridos por las Entidades públicas a nivel nacional[26].
Desde el inicio del estado de emergencia, Perú Compras impulsó el uso de la Plataforma de Catálogos Electrónicos, por ofrecer como principal beneficio la inmediatez de las contrataciones, que demoran, en promedio, cinco (5) días hábiles[27].
III. 4. Chile
Chile cuenta con un sistema de Contratación Pública Digital, llamado “Mercado Público”, su página web es www.mercadopublico.cl, y es administrada por la Dirección Chile Compra[28].
En el marco del Plan Económico de Emergencia por Coronavirus lanzó una nueva herramienta de compra, como medida de apoyo para las empresas, particularmente a las pymes, llamada “Compra Ágil”.
Se trata de una nueva modalidad de compra diseñada para las adquisiciones de montos menores, mediante la que los organismos públicos pueden adquirir de manera expedita a través de www.mercadopublico.cl[29].
Existen dos (2) requisitos para la procedencia de la Compra Ágil: 1) que la adquisición del bien o servicio sea por un monto igual o inferior a treinta (30) Unidades Tributarias Mensuales (UTM); y 2) que el comprador requiera al menos tres (3) cotizaciones previas a través del Sistema.
La plataforma se visualiza como un módulo en el escritorio del comprador en www.mercadopublico.cl. Al hacer clic en “Crear solicitud de cotización” del menú principal, se accede al formulario de dos (2) pasos que permite realizar la solicitud de cotización de compra, y cargar la información específica de los productos o servicios que se requiere cotizar. Al apretar el botón “Enviar cotización”, se envía una notificación a todos los proveedores de la región y tamaño indicados por el usuario, que entregan los productos o servicios indicados en la cotización. En la fecha del cierre de la cotización, el usuario selecciona la opción ganadora, y sólo debe hacer clic en “Emitir orden de compra”[30].
III. 5. Argentina
A nivel nacional, Argentina cuenta con un sistema de Contratación Pública Digital, denominado “COMPR.AR”, cuyo sitio de Internet es www.comprar.gob.ar, en el que se gestionan todos los procesos de contratación de bienes y servicios, y las Subastas Públicas Electrónicas de bienes.[31].
A su vez, en materia de Obra Pública, implementó el sistema “CONTRAT.AR”, cuyo sitio de Internet es https://contratar.gob.ar/, como medio para efectuar en forma electrónica todos los procedimientos de contratación y seguimiento de la ejecución de los contratos de Obra Pública, concesiones de Obra Pública y Servicios Públicos y licencias[32].
En el marco de la emergencia, la Oficina Nacional de Contrataciones[33] lanzó una plataforma de gestión de Acuerdos Nacionales, denominada “Acord.AR”[34], para dar respuesta a demandas no previstas, desde insumos para el personal de salud hasta alimentos para la población más vulnerable[35], otorgando celeridad y eficacia a la atención de las necesidades que se presenten, sin mengua de la transparencia que debe primar en todo el obrar público[36].
Esta plataforma permite a la Oficina Nacional de Contrataciones celebrar Acuerdos Nacionales con proveedores, con el objeto de atender las necesidades en el marco de la emergencia[37].
La compulsa se gestiona en el Sistema “COMPR.AR”. Los interesados de todo el país ofrecen sus bienes y servicios indicando precios, cantidades y el lugar donde pueden encontrarlos. Todas las propuestas que se encuentren comprendidas dentro de los límites de precios establecidos y que hayan cumplido con todos los requisitos solicitados se incorporan a los Acuerdos[38].
Finalmente, cada organismo que quiere contratar, sea nacional, provincial o de la CABA, evalúa las ofertas disponibles y reserva las cantidades de su elección (la reserva dura 48 horas)[39], para luego formalizan sus compras según las normativas de cada jurisdicción.
El estado de emergencia sanitaria por Covid-19 nos encuentra con sistemas de contratación pública disimiles en todo el mundo. Muchos Gobiernos cuentan con sistemas de Contratación Digital; otros, sólo se apoyan en sistemas de documentación electrónica (como el expediente electrónico); de manera incipiente, los más osados, empiezan a experimentar los sistemas de Contratación Inteligente; mientas que, en el extremo opuesto, aún hay Gobiernos que tramitan sus procedimientos en papel.
Hemos analizado el impacto de la tecnología en la contratación pública, haciendo un recorrido por los dos estadios de transformación y repasando los conceptos de Contratación Pública Digital y Contratación Pública Inteligente.
Conocimos algunos ejemplos locales y mundiales, apreciando de qué manera los sistemas basados en desarrollos tecnológicos han sido de gran ayuda para que las autoridades puedan adquirir bienes, servicios y obras con extrema urgencia.
Quiero concluir enfatizando algunas consideraciones advertidas al principio de este trabajo. Poner en evidencia las ventajas que han tenido aquellos Gobiernos que cuentan con un sistema de Contratación Pública Digital o Inteligente busca alentar la aplicación de tecnología en los procedimientos de contratación, en cualquier supuesto. Estas herramientas son útiles en cualquier contexto, no solo en emergencia. Y sin importar en que estadio se encuentre un Gobierno, digitalizar o automatizar los procedimientos de adquisición, más que una ventaja, se transforma en una exigencia.
[1] Abogada con orientación en Derecho Público Administrativo por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Directora General de Adquisiciones y Contrataciones del Ministerio de Justicia y Seguridad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Profesora UBA.
[2] World Economic Forum, White Paper, A Framework for Developing a National Artificial Intelligence Strategy. Centre for Fourth Industrial Revolution, agosto 2019, Suiza, p. 5.
[3] La publicación de información sobre las oportunidades de contratación se denomina contratación electrónica informacional, mientras que la capacidad de presentar ofertas en línea se conoce como contratación electrónica transaccional. Cloud Computing Overview. Documentos de trabajo del Banco Mundial, 114837. Washington, DC: Banco Mundial, en BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID), Tecnologías digitales para la transparencia en la inversión pública. Nuevos instrumentos para empoderar a ciudadanos y Gobiernos, Washington DC, BID, 2018, p. 25.
[4] Ver BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID), Tecnologías digitales para la transparencia en la inversión pública. Nuevos instrumentos para empoderar a ciudadanos y Gobiernos, Washington DC, BID, 2018. Ver CLUSELLAS, Pablo, Eduardo Nicolás Martelli, María José Martelo, Un Gobierno inteligente: el cambio de la Administración Pública de la Nación Argentina 2016-2019, Ciudad Autónoma Buenos Aires, 2019, disponible en: https://www.boletinof icial.gob.ar/ pdfs/Gobier no_inteligente. pdf. Ver CORRÁ, María Inés, La contratación pública electrónica, en CASSAGNE, Juan Carlos, Tratado General de los Contratos Públicos, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, La Ley, 2013, p. 1018 y ss. Ver DELPIAZZO, Carlos E., Los Tres Tránsitos de la Contratación Pública, Rev. de Derecho Público, Año 22, Nro. 44, Noviembre 2013. Ver DELPIAZZO, Carlos E., Caracteres e innovaciones en la contratación administrativa, en: Rev. de Direito Administrativo & Constitucional Nro. 13, 2003, p. 97 y ss.
[5] Andrés Chomczyk en Fintech: Aspectos Legales, Mora, S y Palazzi, Pablo, p. 143.
[6] CORVALÁN, Juan G., Luis Cevasco, Enzo Maria Le Fevre Cervini, Inteligencia Artificial y trabajo. Construyendo un nuevo paradigma de empleo, disponible en https://ialab.com.ar/, p. 16.
[7] World Economic Forum, White Paper, Guidelines for AI Procurement, septiembre 2019, Suiza, p. 4. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID), Disrupción exponencial en la economía digital, documento preparado por la vicepresidencia de sectores y conocimiento del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC, BID, 2018, p. 9.
[8] ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS (OCDE), Artificial Intelligence in Society, París, OCDE, 2019, p. 23/24.
[9] Como los Gobiernos, los bancos centrales o las instituciones financieras.
[10] COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL), Datos, algoritmos y políticas. La redefinición del mundo digital, Santiago de Chile, CEPAL, 2018, p. 48.
[11] COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL), Datos, algoritmos y políticas. La redefinición del mundo digital, Santiago de Chile, CEPAL, 2018, p. 51.
[12] Un ejemplo es el sistema de control de precios, desarrollado por el Laboratorio de Innovación e Inteligencia Artificial de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (IA LAB), que automatiza la búsqueda de precios en páginas de e-commerce o en páginas de contratación pública digital, y permite contar con precios de referencia en tiempo record.
[13]https://www.acquis tinretepa.it/op encms/opencms/ programma_appr ofondimenti_d ecreto_rilanc io_san ita.html
[14] https://www.ac quistinretepa.it/o pencms/o pencms/chisiam o_strumenti _ME.html
[15] https://www.ac quistinretepa.it/ope ncms/opencms/c hisiamo_strumen ti_SD.html
[16] Codice dei contratti pubblici, Art. 55.
[17]https://www.acquis tinretepa.it/ opencm s/opencm s/programma _approfondimen ti_decreto_ri lancio_sanita .html
[18] Procurement Policy Note 01/20 - Responding to COVID-19, marzo 2020.
[19] Procurement Policy Note 01/20 - Responding to COVID-19, marzo 2020, p. 3.
[20] ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS (OCDE), Public Procurement in Chile: policy options for efficient and inclusive framework agreements, OECD Public Governance Reviews, Paris, OCDE, 2017, disponible en: http://dx.doi.org/ 10.1787/97892 64275188- en, p. 114.
[21] https://www.cr owncom mercia l.gov.uk/help-a nd-support/f rameworks/
[22] Se accede a través de ww w.crowncomm ercial.gov.uk.
[23] Reglamento de Contratos Públicos 2015 Nro. 102, Sección 4, Art. 33.
[24] Reglamento de Contratos Públicos 2015 Nro. 102, Sección 4, Art. 34.
[25] Perú Compras, es un organismo público adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas con autonomía técnica, funcional y administrativa, cuyo objetivo principal es optimizar las contrataciones públicas a nivel nacional, a través de sistemas y procedimientos dinámicos y eficientes, con personal altamente especializado y aprovechando el uso de las tecnologías de la información. Conforme surge de https://www.peruc ompras.gob.pe /institucio n/central-compra s-publicas.php.
[26] https://www.perucompras. gob.pe/acue rdos-marco/que-s on-como-fun cionan.php
[27] https://www.perucom pras.gob.p e/informacio n/noticia.php? npid=N P00172020
[28] La Dirección de Compras y Contratación Pública (ChileCompra) es una institución descentralizada, dependiente del Ministerio de Hacienda, y sometida a la supervigilancia del Presidente de la República, ver https://www.chileco mpra.cl/que-es- chilecompra/.
[29] https://www.chile com pra.cl/ compraagil/
[30] Directiva N° 35 Recomendaciones para el uso de la modalidad Compra Ágil.
[31] Disposición Nro. 65/2016, Art. 1.
[32] Decreto Nro. 1336/2016, Art. 1.
[33] Como Órgano Rector del Sistema de Contrataciones de la Administración Pública Nacional.
[34] https://www.argen tina.gob.a r/jefatura/inn ovacion-publi ca/oficina-nacio nal-de-contr ataciones-on c/acordar
[35] Conforme surge de la página de la plataforma.
[36] Decisión Administrativa Nro. 812/2020
[37] Decisión Administrativa Nro. 812/2020, Art. 1.
[38] Conforme surge de la página de la plataforma.
[39] Conforme surge de la página de la plataforma.
