La Inconstitucionalidad de la Reforma del Consejo de la Magistratura.

Ricardo Ramírez Calvo

1. Introducción [arriba] 

Es sobradamente conocido que la Ley 26.080, sancionada por el Congreso Nacional el 22 de febrero de 2006 y promulgada por el Poder Ejecutivo Nacional el 24 de febrero, modificó sensiblemente la integración del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. Diversas entidades profesionales, entre ellas el Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, han iniciado demandas solicitando la declaración de inconstitucionalidad de dicha norma.

La principal objeción que merece la Ley 26.080 es que rompe el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular y la representación de los jueces y la de los abogados, equilibrio que la Constitución Nacional exige para la integración del Consejo de la Magistratura.

La reforma constitucional de 1994 introdujo en el texto de la Constitución al Consejo de la Magistratura y al Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y estableció que el primero de ellos se integraría “periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley".⁽¹⁾

La regulación de la integración del Jurado de Enjuiciamiento fue más escueta aún: “Los jueces de los tribunales inferiores de la Nación serán removidos por las causales expresadas en el artículo 53, por un jurado de enjuiciamiento integrado por legisladores, magistrados y abogados de la matrícula federal".⁽²⁾

La primera reglamentación de la integración de estos órganos fue la de la Ley 24.937, sancionada por el Congreso de la Nación con fecha 10 de diciembre de 1997, la que fue inmediatamente modificada por la ley 24.939⁽³⁾, que estableció que el Consejo de la Magistratura estaría compuesto por veinte miembros e integrado de la siguiente forma: el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación como presidente del cuerpo, cuatro miembros del Poder Judicial Federal, ocho legisladores (cuatro diputados y cuatro senadores), cuatro representantes de los abogados de la matrícula federal, un representante del Poder Ejecutivo y dos representantes del ámbito académico y científico.

Dentro de los miembros del Poder Judicial se garantizó la representación igualitaria de los jueces de Cámara, de los jueces de Primera Instancia y de los magistrados de todo el país. También dentro de cada Cámara del Congreso de la Nación debían elegirse dos representantes por la mayoría, uno por la primera minoría y el restante representante por la segunda minoría.

Respecto del Jurado de Enjuiciamiento, la referida ley determinó que se integraría con tres jueces (un ministro de la Corte Suprema y dos jueces de Cámara); tres legisladores (un senador por la mayoría, un senador por la minoría, y un diputado por la mayoría); y tres abogados (dos en representación de la Federación Argentina de Colegios de Abogados -con al menos uno de ellos perteneciente a la matrícula federal del interior del país- y uno por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal).

Así se llegó a la sanción de la Ley 26.080, que redujo la cantidad de integrantes del Consejo de la Magistratura de veinte a trece miembros, distribuidos de la siguiente manera: tres magistrados del Poder Judicial (garantizando la representación igualitaria de los jueces de Cámara y de Primera Instancia y la presencia de magistrados con competencia federal del interior de la República); seis legisladores (tres por cada Cámara del Congreso, correspondiendo dos a la mayoría y uno a la primera minoría); dos representantes de los abogados de la matrícula federal; un representante del Poder Ejecutivo; y un representante del ámbito académico y científico. Por su parte, redujo el número de integrantes del Jurado de Enjuiciamiento de nueve a siete miembros, de acuerdo con la siguiente conformación: dos jueces; cuatro legisladores (dos por cada Cámara del Congreso); y un abogado de la matrícula federal.



2. El significado del “equilibrio” [arriba] 

Resulta clave para una correcta interpretación de las normas que regulan la integración del Consejo de la Magistratura, establecer el sentido de la exigencia del artículo 114 de la Constitución de procurar el equilibrio entre tres grupos diferentes: (i) los órganos políticos resultantes de la elección popular, (ii) los representantes de los jueces de todas las instancias, y (iii) los representantes de los abogados de la matrícula federal. Para ello será necesario precisar primeramente el significado de la palabra “equilibrio”, para luego determinar en qué sentido fue usada por el Constituyente.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, la palabra “equilibrio” tiene las siguientes acepciones: 1. Estado de un cuerpo cuando encontradas fuerzas que obran en él se compensan destruyéndose mutuamente. //2. Peso que es igual a otro peso y lo contrarresta. // 3. fig. Contrapeso, contrarresto, armonía entre cosas diversas // 4. fig. Ecuanimidad, mesura, sensatez en los actos y juicios. // 5. pl. fig. Actos de contemporización, prudencia o astucia, encaminados a sostener una situación, actitud, opinión, etcétera, insegura o dificultosa.

Descartadas la 4ª y 5ª acepciones, las que claramente resultan inaplicables al caso bajo examen, se advierte que las otras tres hacen referencia a fuerzas contrapuestas cuyo impulso se anula mutuamente, de manera que ninguna de ellas pueda prevalecer sobre la otra. Es una verdad de Perogrullo que entre una fuerza que se imponga sobre otra no existe equilibrio. Sin embargo, Perogrullo no parece habitar en el Palacio de Tribunales.

Lo dicho es plenamente aplicable al caso examinado, en donde el significado de las palabras no varía, ya que las mismas no están utilizadas en sentido técnico alguno, que difiera del significado común que ellas tienen. Pero aún si se pretendiera sostener lo contrario y se afirmara que la noción de equilibrio es un concepto político, debe tenerse en cuenta que ese concepto político no es algo novedoso en nuestro sistema constitucional, toda vez que es la piedra angular sobre la que se basa la separación de poderes. El nuestro es un sistema de separación y equilibrio de los poderes y el equilibrio nos remonta a la conocida frase de Montesquieu de que le pouvoir arret le pouvoir (el poder detiene al poder)⁽⁴⁾, la que ilustra perfectamente el sentido constitucional de la noción de equilibrio: las fuerzas en pugna se contrarrestan mutuamente, logrando que ninguna pueda imponerse a la otra. El autor del Espíritu de las Leyes afirmaba que “para fundar un gobierno moderado es preciso combinar las fuerzas, ordenarlas, templarlas, ponerlas en acción; darles, por así decirlo, un contrapeso, un lastre que las equilibre para ponerlas en estado de resistir unas a otras”⁽⁵⁾. Para el Barón de la Brède, los distintos poderes “se neutralizan produciendo la inacción. Pero impulsados por el movimiento necesario de las cosas, han de verse forzados a ir de concierto”⁽⁶⁾. Se observa así que la noción constitucional del equilibrio coincide con el significado de la palabra según el Diccionario de la Real Academia.

Este es el sentido claro de la norma constitucional que regula la integración del Consejo de la Magistratura. Cuando el artículo 114 exige que se procure el equilibrio entre los representantes de los distintos sectores que menciona, pretende que se establezca una relación entre ellos en la cual ninguno pueda adoptar o bloquear decisiones por sí solo, sino que deba para ello contar con el respaldo de alguno de los otros sectores. Así lo entendieron también los miembros de la Comisión de Redacción de la Convención Constituyente, quienes afirmaron: “la Constitución ha prescripto que la configuración del órgano esté signada por el equilibrio. Con ello ha establecido que la composición numérica debe garantizar que los poderes políticos no tengan en él una hegemonía que menoscabe la transparencia en el cumplimiento de las funciones -muchas y muy importantes- que le asigna, y ha de asegurar el pluralismo en su integración. Esa composición, a su vez, no puede tener características tales que resulte generado un sistema de cooptación en el nombramiento de los jueces, o que quede transformado el sistema judicial en autogestionario, con olvido de que la función de los jueces es, primordialmente, la de decidir casos contenciosos”.⁽⁷⁾

Esta es la posición unánime de la más autorizada doctrina constitucional argentina. Por ejemplo, Bidart Campos sostuvo que “la mención del equilibrio entre tales representaciones es muy importante, porque -por ejemplo- quedaría roto si por la cantidad de miembros de los órganos políticos de origen popular quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la representación de los jueces y de los abogados que, de algún modo, son pares del candidato por la índole de sus funciones profesionales”⁽⁸⁾. Haro expresa que “la representación de los diversos sectores debe ser equilibrada para evitar los dos grandes males que acechan a los Consejos de la Magistratura. Por un lado, la politización, por un predominio exclusivo o exagerado por parte de los órganos políticos. Por otro lado, la corporativización, ante un manejo hegemónico de sólo los magistrados”⁽⁹⁾. Para Midón, “la idea de equilibrio apunta a un prudente y adecuado balance que nivele en forma ecuánime la composición del Consejo”⁽¹⁰⁾. Quiroga Lavié, Benedetti y Cenicacelaya afirman que “no puede quedar al criterio político del Congreso potenciar a un sector sobre otro: por ejemplo sería inconstitucional sobrevalorar al sector político por sobre los jueces y los abogados”.⁽¹¹⁾

Algunos autores llegan incluso a sostener que los representantes de los jueces deberían tener mayoría en el Consejo y que los restantes sectores deberían ejercer una suerte de control sobre esa mayoría⁽¹²⁾. Es evidente entonces que la afirmación del Tribunal en cuanto a que “la letra del art. 114 de la Constitución fue intencionadamente imprecisa en cuanto a qué debía entenderse por equilibrio” es errónea. La Constitución no determina una composición exacta, pero eso no implica que el concepto de equilibrio sea impreciso. Lo impreciso es el número, pero el concepto es bien claro: ninguna fuerza puede tener preponderancia sobre la otra.

El Consejo de la Magistratura es un órgano con funciones técnicas orientadas a la selección de magistrados, a su remoción y a la administración del Poder Judicial. El componente político incluido en él en manera alguna desvirtúa esa función técnica y esa es la razón del equilibrio con los otros estamentos. Es por eso que cualquier alteración del mencionado equilibrio desvirtúa la función del Consejo de la Magistratura y el sistema de selección y remoción de magistrados. Como se verá más adelante, la reforma de 1994 pretendió extraer a la selección y remoción de magistrados de la influencia de la política partidaria y de esta manera corregir el anómalo funcionamiento del sistema anterior.⁽¹³⁾

En cuanto a la integración del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, si bien la Constitución no indica que deba existir equilibrio, dicha diferencia con lo normado respecto del Consejo de la Magistratura no debe ser entendida como que el artículo 115 autorice que los órganos políticos puedan tener preponderancia en él. Ello implicaría sostener que la reforma nada ha modificado y que ha sido solamente una alteración cosmética, ya que en nada habría modificado el anterior esquema en el cual los órganos políticos eran quienes decidían acerca de la remoción de un magistrado. Por el contrario, la falta de exigencia del equilibrio sólo puede ser interpretada en el sentido de que aquí el constituyente no tenía los mismos reparos en cuanto a que la remoción pudiera estar dominada por los mismos jueces, a diferencia de lo que ocurre con el Consejo de la Magistratura.



3. La intención de los constituyentes [arriba] 

Es importante, a los efectos de interpretar correctamente las normas constitucionales afectadas, analizar la intención y el objetivo que se persiguió con su incorporación al texto de la Constitución. Recuérdese que la Corte Suprema ha reconocido que “la primera regla de interpretación de las leyes es la de dar pleno efecto a la intención del legislador”⁽¹⁴⁾. En el mismo sentido, el Máximo Tribunal sostuvo que “ese mismo principio de interpretación exige se determine el espíritu de la ley, cuando fuera de su letra, está clara y evidente la intención del legislador y máxime si esa intención consta en la exposición de los motivos que la fundaron”⁽¹⁵⁾. Específicamente, en relación con el valor de las explicaciones de los miembros informantes de los proyectos como pauta interpretativa, la Corte Suprema sostuvo que “si bien es cierto que las palabras o conceptos vertidos en el seno de una ley, son en general simples manifestaciones de opinión individual de las personas que las pronuncian, también lo es que no puede decirse lo mismo de las explicaciones o aclaraciones hechas por los miembros informantes de los proyectos o en los informes de las respectivas comisiones encargadas de su estudio, pues tales explicaciones e informes constituyen, según la doctrina y la jurisprudencia, una fuente propia de interpretación”.⁽¹⁶⁾

De los debates de la Convención Constituyente surge claramente la intención del reformador de modificar el sistema de designación y remoción de magistrados federales inferiores, en el que hasta el año 1994 los órganos políticos tenían intervención exclusiva, introduciendo en dicho proceso a actores ajenos a los mencionados órganos políticos. El convencional César Arias, del Partido Justicialista, al presentar el proyecto de modificación propiciado por los partidos impulsores de la reforma, afirmaba que “lo que se procura con el Consejo de la Magistratura es sustraer las designaciones de los jueces, sus remociones, sus traslados, sus ascensos, de la acción que pueda llegar a darse […] por parte de los regímenes presidencialistas, precisamente por la capacidad de atribuir nombramientos por el Presidente sin intervención de los otros poderes, más allá del acuerdo que brinde el Senado de la Nación”⁽¹⁷⁾. Agregaba el convencional Arias que en la independencia judicial que -según su opinión- existe en Europa, “mucho tiene que ver, precisamente […], la vigencia de este procedimiento, de esta forma de sustraer la nominación de los integrantes del Cuerpo, la posibilidad de ascensos y de traslados a un Cuerpo de composición mixta, donde tiene preeminencia un determinado sector alejado, justamente, de las apetencias y de las luchas políticas partidarias”.⁽¹⁸⁾

Queda claro de los debates de la Convención Constituyente que el objetivo primordial de la creación del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados fue asegurar y afianzar la independencia del Poder Judicial. Se consideraba que el sistema de designación y remoción de magistrados adoptado por la Constitución Nacional de 1853/60, copiado del modelo estadounidense, había degenerado en un método completamente dominado por intereses político partidarios. Por esa razón, se pretendió crear un órgano que limitara la intervención de los órganos políticos emanados de la elección popular (el Poder Ejecutivo y el Legislativo), incorporando al proceso actores que no estuvieran influidos, al menos en forma directa, por la política partidaria. Ya en la declaración conjunta emitida por los Dres. Menem y Alfonsín se señalaba la coincidencia de impulsar la reforma de la Constitución Nacional con el objetivo de, entre otros, afianzar la independencia de la justicia y fortalecer los órganos de control.⁽¹⁹⁾

Muy claras fueron también en este sentido las expresiones del miembro informante del despacho de mayoría de la Comisión de Redacción, convencional Enrique Paixao, al dirigirse al plenario de la Convención: “si existe un poder del Estado que necesita una profunda reforma que desde la Constitución apunte a la recuperación de la confianza pública en su sistema institucional, es el poder crítico de ese sistema: el Judicial. […] La Sociedad argentina apetece mayor transparencia en el nombramiento de sus jueces, mayor eficiencia en la remoción de magistrados respecto de los cuales se acrediten actos de inconducta y mayor confiabilidad en la administración de la cosa judicial mientras los jueces desempeñan su función específica, que es la de resolver casos contenciosos. A estos objetivos apunta la importante reforma judicial que contiene el proyecto en consideración. El órgano central de esta reforma es el Consejo de la Magistratura, cuyas funciones van desde una intervención sustancial en el proceso de nombramiento de los jueces hasta la apertura del procedimiento de remoción de éstos y la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento, órgano éste que pasa a ser el mecanismo de remoción en casos de inconducta para los jueces nacionales, exclusión hecha de quienes integran la Corte Suprema”.⁽²⁰⁾

En relación con la integración del Consejo de la Magistratura, el convencional Paixao afirmó: “se ha procurado un modelo de equilibrio que garantice la transparencia en el cumplimiento de estas finalidades y el pluralismo en la integración del órgano pero que simultáneamente no convierta al Poder Judicial de la Nación en un sistema autogestionario en el que los jueces -cuya misión es la de decidir casos concretos- puedan llegar a transformarse en la fuente de provisión de nuevos jueces. De tal manera, se ha buscado un modelo intermedio en que los poderes democráticos retengan una importante injerencia en el proceso de designación de los jueces, pero en el que simultáneamente -por participación de los propios jueces en el gobierno de la magistratura y por participación de estamentos vinculados con la actividad forense u otras personas- el sistema judicial esté gobernado con pluralismo aunque sin transferir a quienes no tienen la representación popular la totalidad de los poderes propios distintos de los que le son específicamente propios del sistema judicial, que son los de dictar sentencias, esto es, resolver casos contenciosos”.⁽²¹⁾

Como surge de la explicación dada por el referido miembro informante de la mayoría, la reforma estableció un procedimiento en el que los poderes políticos retuvieron importante injerencia a través de la designación de los magistrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, pero con la limitación de que dicha designación debía realizarse en base a las ternas propuestas por el Consejo de la Magistratura, en el cual los poderes políticos no tienen (de acuerdo con el texto constitucional) preponderancia.

Bianchi señala con acierto que “ha sido intención del legislador constituyente crear un órgano dotado de competencia específica para realizar, con un mayor grado de profesionalismo, ciertas tareas que antes correspondían directamente a los poderes del Estado”.⁽²²⁾

Todas estas expresiones deben ser tomadas cuidadosamente en cuenta al momento de interpretar cláusulas cuyo sentido pueda aparecer como equívoco. Si la intención del constituyente fue la de afianzar la independencia del Poder Judicial y diluir la influencia de los poderes políticos en la designación de magistrados, la reforma no podrá interpretarse en el sentido de permitir que dichos poderes continúen teniendo una marcada influencia en tal procedimiento. De lo contrario, la reforma habría sido inútil y una de las pautas básicas de toda exégesis legal es que las normas no pueden interpretarse de manera que se transformen en irrelevantes o inocuas. Sagüés afirma en este sentido que la integración del Consejo de la Magistratura no puede “significar el manejo indirecto del Consejo por los partidos políticos, por ejemplo, por una fuerte presencia de consejeros nominados por los poderes Ejecutivo y Legislativo, ya que eso implicaría un retorno disimulado al sistema anterior, que precisamente la asamblea constituyente quiso también abandonar, en aras de sanear el mecanismo de reclutamiento de magistrados”. Agrega que “si uno de los fines explícitos de la reforma de 1994 fue asegurar la independencia de los jueces […], mal podría afianzarse tal independencia mediante un Consejo que administra al Poder Judicial, integrado mayoritariamente por consejeros provenientes de los partidos políticos”.⁽²³⁾

Se ha afirmado que no cabe presumir que la mayoría y minoría legislativas actuarán de consuno, siendo por el contrario esperable que lo hagan de manera diversa, lo cual impediría que los órganos políticos pudieran imponer su voluntad dentro del Consejo de la Magistratura. Se soslaya que la Constitución engloba dentro de un mismo grupo (órganos políticos resultantes de la elección popular) al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo. Resulta claro que la Constitución pretende que el equilibrio exista entre los representantes de los órganos políticos (tomados en conjunto), los representantes de los jueces y los representantes de los abogados. Esta cuestión, que podría parecer meramente semántica, es de fundamental importancia para la correcta interpretación del mandato constitucional. Ninguno de los tres grupos mencionados puede ser desagregado o separado a los efectos de determinar si existe o no equilibrio en su representación ante el Consejo de la Magistratura. Así, por ejemplo, no sería válido constitucionalmente establecer distintas representaciones para los jueces de diferentes instancias, como tampoco lo es que el equilibrio se pretenda establecer entre representantes de la Cámara de Diputados, del Senado y del Poder Ejecutivo, tomados separadamente, con los restantes sectores. Mucho menos puede analizarse si se cumple el requisito de equilibrio tomando separadamente a los representantes de la mayoría y de la minoría legislativa. La cuestión no es si un determinado sector o partido político imponen o no una decisión, sino si existe equilibrio en el número de representantes de cada uno de los estamentos mencionados en la Constitución.



4. Los efectos de la reforma [arriba] 

La composición del Consejo de la Magistratura establecida por la Ley 26.080 viola el mandato constitucional, ya que determina una integración absolutamente desequilibrada en favor de los órganos políticos y, dentro de ellos, de los representantes del partido gobernante. Adviértase que el hecho de que algunas de las inconstitucionalidades que afectan a la Ley 26.080 también puedan predicarse de la anterior composición del Consejo establecida en la Ley 24.937 y 24.939, no tornan inadmisible la impugnación de aquélla, ya que dos normas inconstitucionales no hacen una norma válida.

En primer lugar, la norma cuestionada separa a los órganos políticos en tres representaciones diferentes, otorgándoles en definitiva siete representantes de un total de trece, en tanto los representantes de los jueces serán tres y los de los abogados dos. Existe una palmaria violación de lo dispuesto en el artículo 114 de la Constitución Nacional. Los representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular cuentan en la nueva composición del Consejo con la mayoría absoluta de sus integrantes, lo cual, de acuerdo con el artículo 9 les garantiza quórum propio y, salvo en los pocos casos en los que la ley exige mayorías agravadas, el número necesario para poder imponer las decisiones. Eso demuestra claramente la existencia de un profundo desequilibrio en favor de los órganos políticos, que vulnera el expreso mandato constitucional.

Hábilmente se pretende presentar la cuestión computando cuántos miembros del Consejo podrán ser designados por la mayoría gobernante. Sin embargo, el artículo 114 no distingue entre los representantes de los órganos políticos afines al gobierno de turno y los de la oposición. Lo que la Constitución manda es que exista equilibrio entre los representantes de esos órganos políticos, los de los jueces y los de los abogados, no que los representantes afines al gobierno no tengan mayoría en el Consejo. Por ende, resulta irrelevante si esos representantes afines al gobierno tienen o no mayoría para imponer sus decisiones, ya que el equilibrio que debe procurarse se encuentra violado con la diferencia de representación entre los tres estamentos.

La reducción del número de representantes de los abogados de la matrícula federal en un 50% fue muy superior a la de los restantes sectores, lo cual es una demostración más de la violación del mandato constitucional. Por el contrario, los representantes de los órganos políticos solamente se redujeron de nueve a siete integrantes (tres senadores, tres diputados y un representante del Poder Ejecutivo), alcanzando en conjunto (como indica la Constitución) el 53,87% del total de miembros del Consejo, lo que supone un porcentaje suficiente para sesionar con quórum propio y teniendo la posibilidad de resolver sobre todas aquellas cuestiones que no requieran de mayoría especial (que son la enorme mayoría).

Pero aún si se considerara solamente a los representantes afines al partido mayoritario, la situación no deja de ser violatoria del mandato constitucional. Tengamos en cuenta que de los tres representantes de cada Cámara del Congreso, sólo uno corresponderá a la primera minoría y los otros dos pertenecerán al partido mayoritario, el que en la generalidad de los casos es el partido político del Presidente de la Nación. Se elimina la representación de la segunda minoría, lo cual afecta la necesaria pluralidad que debe tener el Consejo de la Magistratura.

Si a los representantes del sector legislativo se les agrega el representante del Poder Ejecutivo, los representantes afines al gobierno de turno serán cinco (sobre siete que le corresponden al sector político). Por lo tanto, el oficialismo tendrá cinco representantes sobre trece miembros, lo que representa el 38,46% del total, es decir, más de un tercio de la totalidad de los miembros del Consejo de la Magistratura.

En lo que respecta a la reducción de la representación correspondiente al ámbito académico y científico, ésta es contraria a lo dispuesto por la Constitución Nacional, toda vez que el artículo 114 expresamente se refiere a la integración por parte de “personas del ámbito académico y científico” en plural. Sin embargo y a pesar de la claridad del texto del citado artículo, a partir de la Ley 26.080 solamente un representante del ámbito académico y científico integrará el Consejo de la Magistratura.

Como resultado de la reforma establecida en la nueva ley, los representantes afines al gobierno de turno podrán bloquear -por sí solos- cualquier decisión que requiera una mayoría especial, lo cual agrava la inconstitucionalidad de la norma. Se advierte así que como consecuencia de la Ley 26.080, la reforma constitucional de 1994 -en cuanto a los fines que persiguió con la creación del Consejo de la Magistratura- ha sido bastardeada y se la ha privado de efectos. No es posible interpretar una reforma constitucional de tal manera que signifique cambiar para que nada cambie. Si con anterioridad a la reforma de 1994 los órganos políticos controlaban en forma exclusiva el procedimiento de designación y remoción de jueces, es incongruente que se admita que después de ella nada cambie y los órganos políticos continúen controlando en forma exclusiva dicho procedimiento. Admitir eso significaría afirmar que la tarea del constituyente de 1994 careció de sentido y resultó un mero ejercicio semántico, privado de efecto práctico alguno.

El desequilibrio entre las distintas representaciones se agrava con la reducción del quórum necesario para sesionar a la mayoría absoluta. Esta modificación también es contraria al equilibrio exigido en la Constitución Nacional, toda vez que implica que el Consejo de la Magistratura podría sesionar con la sola presencia de los legisladores y el representante del Poder Ejecutivo. La inconstitucionalidad es tan palmaria que no hace falta indagar más para que aparezca a todas luces la violación del requisito de equilibrio. El artículo 114 de la Constitución Nacional fue diseñado para evitar, precisamente, que uno solo de los estamentos representados pudiese imponer decisiones por sí. Sin embargo, la Ley 26.080 hace tabla rasa con la Constitución y elimina a los representantes de los jueces, de los abogados y del sector académico en la toma de la casi totalidad de las decisiones.

La ley bajo examen también elimina la participación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en virtud de que el Consejo de la Magistratura ya no será presidido por el Presidente del Máximo Tribunal. La falta de representación de la Corte Suprema es una clara violación del mandato constitucional que requiere que el Consejo de la Magistratura esté integrado por “jueces de todas las instancias” (artículo 114 de la Constitución Nacional). Por otra parte, el hecho de que el Presidente del Consejo sea designado con el voto de la mayoría absoluta de los miembros del Consejo demuestra una vez más el desequilibrio a favor de los órganos políticos, los que cuentan con número suficiente para poder designarlo sin que la oposición de los otros sectores pueda impedirlo. Una institución creada para funcionar a base de un amplio consenso ha sido convertida en dócil criatura a merced de los órganos políticos.

En relación con el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, la Ley 26.080 pone en manos de los órganos políticos una institución que fue creada precisamente para privar a esos órganos políticos de preponderancia en el procedimiento de remoción de magistrados. Esto se logra al elevar la participación del órgano legislativo dentro del Jurado de Enjuiciamiento. A partir de la vigencia de la Ley 26.080, cuatro de los siete miembros del Jurado de Enjuiciamiento pertenecerán al sector político (anteriormente se encontraba integrado por nueve miembros, de los cuales tres de ellos eran jueces, tres eran legisladores y tres eran abogados).

Por otra parte, la Ley 26.080 unifica la Comisión de Acusación con la Comisión de Disciplina (dos comisiones claves del Consejo de la Magistratura), creando la Comisión de Disciplina y Acusación. Ésta estará ahora conformada por nueve miembros, de los cuales cinco pertenecen a los órganos políticos (dos diputados, dos senadores, y un representante del Poder Ejecutivo), lo cual demuestra nuevamente que la intención de la norma cuestionada ha sido permitir que los órganos políticos logren el control del Consejo de la Magistratura, a contramano de lo dispuesto por la Constitución Nacional. Habida cuenta de que la Ley 26.080 no lo prohíbe, todos estos representantes podrían pertenecer al partido político del gobierno de turno, otorgándole al oficialismo una mayoría simple y la posibilidad cierta de decidir sobre la permanencia de los jueces en sus cargos, afectando gravemente el principio de estabilidad, pilar fundamental de la independencia del Poder Judicial.

Se eleva así la participación del estamento político no sólo en el pleno del Consejo de la Magistratura sino también en todas sus comisiones. Por el contrario, en lo que respecta al sector de los abogados, la participación dentro de las comisiones quedó reducida a su mínima expresión, a saber: (i) en la Comisión de Disciplina y Acusación compuesta por nueve miembros, un único representante del sector de los abogados; (ii) en la Comisión de Administración y Financiera compuesta por siete miembros, un único representante de los abogados; (iii) en la Comisión de Reglamentación compuesta por seis miembros, también un único representante; y (iv) en la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial compuesta por ocho miembros, ningún representante del sector de los abogados.
De más está decir que la modificación respecto de la conformación de las comisiones viola el principio de equilibrio establecido por la Constitución Nacional, el cual no está limitado exclusivamente al pleno del Consejo de la Magistratura, sino que debe traducirse en todo su funcionamiento.

En resumen, la Ley 26.080 ha incrementando arbitrariamente la participación del poder político, privando así de efectos a la reforma constitucional de 1994.







Notas:

Artículo publicado en la Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 66, Nº 2, Págs. 37-52.

⁽¹⁾ Artículo 114 de la Constitución Nacional.
⁽²⁾ Artículo 115 de la Constitución Nacional.
⁽³⁾ Esta ley fue denominada correctiva y fue parte de un acuerdo político entre las Cámaras del Congreso para permitir la sanción de la primera.
⁽⁴⁾ Montesquieu, Charles Louis de la Secondat, Baron de la Brède et de, El Espíritu de las Leyes, Libro XI, Capítulo IV. La frase exacta dice: “Para prevenir este abuso es necesario por la misma naturaleza de las cosas que el poder detenga al poder”.
⁽⁵⁾ Montesquieu, El Espíritu…, Libro V, Capítulo XIV.
⁽⁶⁾ Montesquieu, El Espíritu…, Libro XI, Capítulo VI.
⁽⁷⁾ Paixao, Enrique, La Reforma de la Constitución explicada por los miembros de la Comisión de Redacción, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1994, pág. 415.
⁽⁸⁾ Bidart Campos, Germán J. Tratado de Derecho Constitucional Argentino, Ediar, Buenos Aires, 1995, Tomo VI, pág. 493.
⁽⁹⁾ Haro, Ricardo, “El Poder Judicial”, en Becerra Ferrer, Guillermo y otros, Manual de Derecho Constitucional, Advocatus, Córdoba, 1995, Tomo II, pág. 391.
⁽¹⁰⁾ Midón, Mario A.R., Manual de Derecho Constitucional Argentino, 2ª ed., La Ley, Buenos Aires, 2004, pág. 828.
⁽¹¹⁾ Quiroga Lavié, Humberto, Benedetti, Miguel Ángel y Cenicacelaya, María de las Nieves, Derecho Constitucional Argentino, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2001, Tomo II, pág. 1199.
⁽¹²⁾ Dromi, Roberto y Menem, Eduardo, La Constitución Reformada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, pág. 375; Bielsa, Rafael, citado por Bidart Campos, Tratado…, pág. 493, nota 1).
⁽¹³⁾ Es importante dejar en claro que el sistema previsto en la Constitución de 1853 no era deficiente en sí mismo, sino que su aplicación fue hecha en forma deficiente por los poderes políticos.
⁽¹⁴⁾ Compañía Azucarera Tucumana c/Provincia de Tucumán, Fallos 150:150, pág. 160.
⁽¹⁵⁾ Ferrocarril de Buenos Aires y Puerto de la Ensenada c/Gobierno Nacional, Fallos 111:339, pág. 367.
⁽¹⁶⁾ Municipalidad de Córdoba c/Empresa del Ferrocarril Central Argentino, Fallos 114:298, pág. 304. En esta decisión la Corte cita dos precedentes en los que se hizo referencia al informe de la Comisión Encargada de revisar la Constitución Nacional en 1860 y del miembro encargado de fundar las modificaciones propuestas (Fallos 33:228, pág. 248 y 249) y a las expresiones del miembro informante del proyecto de constitución (Fallos 100:51, pág. 62 y 63).
⁽¹⁷⁾ Obra de la Convención Nacional Constituyente, Tomo IV, pág. 3248.
(18) Obra de la Convención..., pág. 3249.
⁽¹⁹⁾ Obra de la Convención…, Tomo I, pág. 64.
⁽²⁰⁾ Obra de la Convención…, Tomo V, pág. 4888.
⁽²¹⁾ Obra de la Convención…, Tomo V, pág. 4888.
⁽²²⁾ Bianchi, Alberto B., “El Consejo de la Magistratura (Primeras impresiones)”, LL 1994-E, pág. 1286.
⁽²³⁾ Sagüés, Néstor Pedro, Elementos de Derecho Constitucional, 3ª ed., Astrea, Buenos Aires, 1999, Tomo 1, pág. 634.
⁽²⁴⁾ Quiroga Lavié afirma que sería inconstitucional “si se pretendiera agrupar a jueces y abogados en un solo sector para confrontar con el sector político” (Quiroga Lavié y otros, Derecho Constitucional…, Tomo II, pág. 1199). Lo mismo puede decirse si se divide el sector político para aumentar su representación.