Reflexiones sobre la tutela de humedales en la República Argentina

Una categoría olvidada como bien de dominio público

(componentes esenciales)

Cristina del Campo*

I. Introducción [arriba] 

Según la Secretaría de la Convención Ramsar, hasta el 87% del recurso global de humedales se ha perdido desde 1700. Perdemos humedales tres veces más rápido que bosques naturales; las especies dependientes de humedales están en grave declive. Desde 1970, la disminución ha afectado al 81% de las poblaciones de especies de humedales continentales y al 36% de las especies costeras y marinas. Se prevé que para el año 2030 la cantidad de mega ciudades aumentará de 31 a 43.

Ante un escenario global de mayor demanda de producción de alimentos, de avance de la frontera agropecuaria asociada al progresivo uso de agroquímicos, de urbanización descontrolada y en general los cambios en los procesos de urbanización que los afectan, los humedales se ven seriamente amenazados en su integridad y existencia. Desde 1990 a la actualidad se han transformado muchos humedales en tierras drenadas, principalmente por el avance de la frontera agrícola, la intensificación de la ganadería y las urbanizaciones[1] Esto es muy grave porque modifican su integridad y su posibilidad de brindar bienes y servicios.

Se estima que su degradación y pérdida en el mundo está ocurriendo más rápidamente que la de otros ecosistemas, proceso éste que se agrava por los efectos del cambio climático y la mayor ocurrencia de eventos extremos: llueve mucho en poco tiempo y, como ya no están esos humedales, el agua termina en los cascos urbanos, especialmente en las poblaciones desfavorecidas[2].

Los humedales en nuestro país vienen siendo despreciados, olvidados, relegados, sacrificados y exterminados. Históricamente las provincias se han deshecho de los mismos ya sea por temas de salubridad, para ganar tierras para la agricultura, ganadería, etc. o simplemente para construir represas, con lo cual han desparecido al extinguirse las condiciones que los hacían viables. En los tradicionales Códigos de Aguas provinciales -en un alto porcentaje- no existe un apartado dedicado a los humedales, no al menos dirigido a protegerlos. En el sistema normativo recursista los humedales eran algo a atacar, se los consideraba un riesgo para la salud y tierras “desperdiciadas” y de allí que se regulara incluso su relleno.

Con el cambio climático global las modificaciones de humedales han resultado en la potenciación de efectos devastadores, evidenciados en las urbes y en sectores menos favorecidos. El avance de la agricultura y las urbanizaciones descontroladas -entre otros- terminan alterando el drenaje natural y las normales funciones del humedal (ej. caso de crecidas y lluvias extremas o acumuladas a lo largo de una cuenca).

La normativa recursista tradicional no ha venido acompañando su tutela al no considerarse su valor e importancia como componentes del sistema ambiental, propiciando su alteración sin consideración a los servicios ambientales que brindan. Resultando el interés individual o sectorial beneficiado con el relleno o transformación de los mismos mediante usos, que terminan derivando en la desaparición o alteración relevante de los humedales (lo que terminó afectando los actuales derechos colectivos a partir del desprecio a los derechos de las generaciones futuras).

En nuestro país hace algunos años se vienen proponiendo distintas regulaciones de presupuestos mínimos ambientales (PMA) a fin de tutelarlos, iniciativas que han venido fracasando sistemáticamente por uno u otro motivo coyuntural, pero que en definitiva tienen un único y común trasfondo basado en intereses individuales o sectoriales en el cual la inercia en un modo de intervención y manejo de lo ambiental se perpetúa en un accionar -sin reconocerlo aún- dañino desde la perspectiva de los recursos naturales.

Nuestra regulación de base[3] no se ocupó de los humedales, ni en el anterior, ni el nuevo Código Civil y Comercial (CCC)[4]. En la actualidad no se puede reconocer con certeza su naturaleza jurídica, ya que según sea las características de cada uno, podría incluírselos como parte de un rio, de un lago, de un mar; etc. (categoría de bienes de dominio público, tipología de aguas, clasificación de aguas, suelo, etc.) por lo que siguen en un limbo que alienta su destino maleable, Según sea el interés y la circunstancia se los incluirá como “agua” de río, de lago, de laguna, de mar) -en la mejor de las opciones- o como “suelo” inundado, contaminado, etc.

Las leyes de PMA tampoco los incluyen en su contenido como tales (si bien les es de aplicación lo referente a los PMA generales y aquellos PMA sectoriales que directa e indirectamente los mencionan o tratan genéricamente). Con la adopción de la Convención Ramsar -que se ocupa específicamente de los mismos- y el consecuente ingreso a nuestro ordenamiento interno, los humedales adquieren una tutela especifica; si bien las características definidas por tipo de convenio no permite una tutela uniforme de los mismos, ya que se rige por el sistema de listas.

En este escrito se realiza un breve relato de lo que implican los humedales en términos ambientales y cuáles son los principales efectos derivados de su alteración e impacto; repasando brevemente la regulación de base en la materia con una breve mención de algunos hitos del trayecto que fueron siguiendo los distintos proyectos de presupuestos mínimos ambientales (PMA) sobre humedales y como nos encontramos en la actualidad en relación a su tutela.

II. Un rápido repaso por la normativa de base [arriba] 

Normativa Nacional

Los humedales no son considerados a nivel de regulación de base en nuestro país. En la Constitución Nacional (CN) no se los menciona, como tampoco al agua, ni a ninguna tipología de agua como tal. El agua no es constitucionalmente nombrada. Se integra a derechos como al desarrollo sustentable, a ejercer industria licita, al ambiente sano y equilibrado -entre otros-.

En el CCC es donde se establece la naturaleza jurídica de las cosas. Los humedales no fueron incluidos ni en el Código velezano (CC) ni en el nuevo CCC entre los bienes de dominio público (tampoco se los menciona como tales) por lo cual quedan como agua en el mejor de los casos o como suelo en una primera lectura del CCC o al menos en lo que se refiere al art 235 CCC.

En la ley general del ambiente (PMA) tampoco se los nombra específicamente, si bien le es de aplicación todo lo regulado en su contenido. Algunas leyes sectoriales de PMA lo incluyen directa o indirectamente (mención), lo cual nos sitúa en el siguiente marco normativo básico (ya no de base) en lo referente a tutela de humedales:

*-Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Ramsar, Irán, 1971) y sus enmiendas. Leyes N° 23.919 y N° 25.335[5].

*-Ley General del Ambiente (presupuestos mínimos ambientales (PMA) Ley N° 25.675 y PMA sectoriales (las leyes de PMA sobre Bosques, Agua, Fuego, los incluyen indirectamente).

*-Presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales. Manejo del fuego: La Ley N° 26.815, menciona específicamente a los humedales en su articulado. Así, su Art. 2 - Ámbito de Aplicación expresa: “La presente ley se aplica a las acciones y operaciones de prevención, presupresión y combate de incendios forestales y rurales que quemen vegetación viva o muerta, en bosques nativos e implantados, áreas naturales protegidas, zonas agrícolas, praderas, pastizales, matorrales y humedales y en áreas donde las estructuras edilicias se entremezclan con la vegetación fuera del ambiente estrictamente urbano o estructural. Asimismo, alcanza a fuegos planificados, que se dejan arder bajo condiciones ambientales previamente establecidas, y para el logro de objetivos de manejo de una unidad territorial”.

*-Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global, Ley N° 27.520. Es de aplicación genérica al igual que la mayor parte de las leyes de PMA sectoriales. Es relevante mencionar de esta ley de PMA lo establecido en el art. 2 entre los objetivos: “a) Establecer las estrategias, medidas, políticas e instrumentos relativos al estudio del impacto, la vulnerabilidad y las actividades de adaptación al Cambio Climático (…); d) la Vulnerabilidad: Sensibilidad o susceptibilidad del medio físico, de los sistemas naturales y de los diversos grupos sociales a sufrir modificaciones negativas, incluida la variabilidad climática y los fenómenos extremos. La vulnerabilidad está en función del carácter, magnitud y velocidad de la variación climática al que se encuentra expuesto un sistema natural o humano, su sensibilidad y su capacidad de adaptación”. Como Finalidad de las medidas y acciones, establece en as art. 21: “Las medidas y acciones de cada jurisdicción y del ‘Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático’ deben propender a la adaptación a la variabilidad climática, a la modificación del régimen de lluvias, a los eventos naturales extremos y al aumento del nivel de las aguas para reducir la vulnerabilidad humana y de los ecosistemas al Cambio Climático”.

*-Resolución 776/2014 Secretaría de ambiente y desarrollo sustentable. Procedimiento a fin de solicitar la inclusión de un sitio en la lista de humedales de importancia internacional de la convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas.

En los últimos años se han creado una serie de áreas protegidas que involucran a humedales, entre ellas la incorporación de la Reserva de Villavicencio al listado Ramsar, siendo la primera privada en este nivel en el país[6].

Regulación de aguas en lo provincial

En los tradicionales Códigos de Aguas de las provincias -mayoritariamente- no se ha venido aportando a la conservación de los humedales. Muestra de ello- entre otras- hallamos en[7]:

El Código de Aguas de la Provincia de Córdoba que incluye un apartado que especifica: Titulo IV. Desecación de pantanos. Art. 197. Desecación. Los dueños de terrenos pantanosos que quieran desecarlos o sanearlos podrán extraer de terrenos del dominio público o privado del Estado, previo permiso, la tierra, arena o piedras necesarias para las labores. Art. 198. Desecación por el Estado o los interesados. Cuando se declare insalubre un terreno pantanoso, la autoridad de aplicación dispondrá su desecación teniendo en cuenta el balance hídrico y condiciones ecológicas de la zona. Si el terreno pertenece a un solo propietario éste puede optar por proceder a su desecación en el plazo que se le fije; si no la realizara, la hará el Estado, previa expropiación. Si el terreno pertenece a varios propietarios la tarea será realizada o costeada por todos en proporción a la superficie que pertenezca a cada uno, o bien en caso de haber acuerdo unánime o no realizarse en el plazo fijado la hará el Estado, previa expropiación. Art. 183. Contaminación. A los efectos de este código, se entiende por aguas contaminadas las que por cualquier causa son peligrosas para la salud, ineptas para el uso que se les dé, perniciosas para el medio ambiente o la vida que se desarrolla en el agua o álveos o que por su olor, sabor, temperatura o color causen molestias o daños.

Ley N° 9172 Código de Aguas de la provincia de Entre Ríos. Art. 50. El Poder Ejecutivo impondrá servidumbres administrativas cuando ello sea necesario para la realización de estudios, obras, ordenamiento de cuencas o sistema, protección o conservación de aguas, tierras, poblaciones u obras, control de inundaciones, anegamiento y desecación de pantanos o tierras anegadizas y no sea posible o conveniente el uso de bienes del dominio público.

Ley N° 4869 Código de aguas de Santiago del Estero, Titulo IV. Desecación de pantanos. Art. 195. Desecación. Los dueños de terrenos pantanosos que quieran desecarlos o sanearlos podrán extraer de terrenos del dominio público o privado del Estado, previo permiso, la tierra, arena o piedras necesarias para las labores. Art. 196. Desecación por el estado o los interesados. Cuando se declare insalubre un terreno pantanoso, la autoridad de aplicación dispondrá su desecación teniendo en cuenta el balance hídrico y condiciones ecológicas de la zona. Si el terreno pertenece a un solo propietario, éste puede optar por proceder a su desecación en el plazo que se le fije; si no la realizara, la hará el Estado previa expropiación.

Ley N° 2952 Código de Aguas de la provincia de Río Negro. Art. 196. Se impondrá servidumbre administrativa cuando sea necesario para la realización de estudios, obras, ordenamiento de cuencas; la protección y conservación de aguas, tierras, edificios, poblaciones y obras; el control de inundaciones; el avenamiento y desecación de pantanos o tierras anegadizas cuando resulte de interés público; como también para garantizar el ejercicio del derecho de uso común y libre acceso a las aguas y sus costas y para permitir el ejercicio regular de derechos privativos sobre aguas públicas otorgados regularmente y no sea posible o conveniente el uso de bienes públicos.

Esta simple selección aleatoria de códigos recursistas dan una pauta de la modalidad de gestión y valoración de los humedales en lo que fue la principal normativa que los incluía.

En la actualidad los nuevos Códigos de Aguas (o las modificaciones de los existentes) -sin dejar de ser recursistas- incluyen una perspectiva ambiental en la gestión de las aguas. En tal sentido en la Ley N° 1126/16 -nuevo Código de Aguas de Tierra del Fuego- incorpora los humedales en particular y entre las funciones de la Autoridad de Aplicación incluye la de inventariar y monitorear los humedales siendo objetivos de la ley protegerlos o restaurarlos.

Por otra parte, mediante la Ley 13932/20 de Santa Fe -”Preservación, conservación, defensa y mejoramiento de los Humedales”, se establece específicamente su tutela:

Art. 1. Declárase de Interés Provincial, a los fines de esta ley, la preservación, conservación, defensa y mejoramiento de los humedales y sus elementos constitutivos que, por sus funciones y características, mantienen y contribuyen a sostener el orden de dicho ecosistema.

Art. 4. Considéranse Servicios Ambientales de los Humedales, a los beneficios tangibles e intangibles derivados de la estructura y funciones de estos ecosistemas.

Art. 6. Podrán realizarse en los humedales todos aquellos aprovechamientos tradicionales que no afecten su funcionamiento y sean compatibles con los objetivos de la presente ley.

Art. 7. Ante cualquier hecho o acto de alteración o degradación que afecte directa o indirectamente al humedal, se procederá al accionar inmediato por parte de las autoridades correspondientes, impidiendo cualquier tipo de avances en tal sentido, conforme la normativa vigente y aplicando, en caso de corresponder, lo dispuesto por la Ley Nacional N° 25.675.

Como una ley ambiental específica para humedales en línea a los PMA complementarios, es relevante citar su importancia en torno al tratamiento de los mismos (más allá del análisis que pudiera hacerse de su contenido); de allí la relevancia de la norma citada.

III. ¿Qué es un Humedal? [arriba] 

Los humedales ofrecen a la sociedad múltiples servicios (en línea a nuestro derecho al ambiente sano y equilibrado) tales como -entre otros- suministro de agua dulce, alimentos, mantenimiento de la diversidad biológica, control de crecidas, recarga de aguas subterráneas, purificación del agua, amortización de las inundaciones, captación de dióxido de carbono, producción de oxígeno y mitigación del cambio climático.

Hasta hace no muchas décadas atrás no se hablaba de humedales sino de un pantano infecto cerca del hábitat humano. El término “humedales” es “novedoso” en la sociedad, como algo que no hay que destruir ni transformar, con conciencia de su valor en relación a los servicios que brinda y reconociendo su función en el sistema.

Pero, ¿Que es un Humedal? Según el Convenio Ramsar[8]:

Art. 1. 1. A los efectos de la presente Convención son humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros.2. A los efectos de la presente Convención son aves acuáticas las que dependen ecológicamente de los humedales.

Conforme al “Documento Marco para el Desarrollo del Inventario Nacional de Humedales de Argentina”[9], “humedal” es:

(…) (U)n ambiente en el cual la presencia temporaria o permanente de agua superficial o subsuperficial causa flujos biogeoquímicos propios y diferentes a los ambientes terrestres y acuáticos. Rasgos distintivos son la presencia de biota adaptada a estas condiciones, comúnmente plantas hidrófitas, y/o suelos hídricos o sustratos con rasgos de hidromorfismo”. (En el marco del inventario nacional)[10] humedal es un ambiente en el cual la presencia temporaria o permanente de agua superficial o subsuperficial causa flujos biogeoquímicos propios y diferentes a los ambientes terrestres y acuáticos. Rasgos distintivos son la presencia de biota adaptada a estas condiciones, comúnmente plantas hidrófitas, y/o suelos hídricos o sustratos con rasgos de hidromorfismo[11].

Según Wetlands International (Fundación Humedales):

Los humedales son las áreas donde el agua se encuentra con la tierra. Son áreas donde se acumula el agua o se inundan en algunos períodos. Los animales y plantas que viven en estos ambientes están acostumbrados al agua y forman un ecosistema muy particular. Los humedales están entre los ambientes más productivos del mundo, llenos de biodiversidad. Son el hogar de numerosas especies de flora y fauna y además brindan importantes beneficios económicos y sociales a las personas. De ellos podemos obtener comida, agua, materiales para construcción y producción, esenciales para quienes viven en su entorno[12].

Ello, más allá de la adhesión a la formal definición de Ramsar. No agotamos en esta muestra lo que se entiende por humedales -en particular desde el punto de vista científico-, si bien, a los fines de este trabajo nos permiten orientarnos en línea a sus componentes esenciales.

Tipologías de los humedales

Es significativo mencionar las principales tipologías de humedales (en este caso según Ramsar): “En general, se reconocen cinco tipos de humedales principales:

• marinos (humedales costeros, inclusive lagunas costeras, costas rocosas y arrecifes de coral);

• estuarinos (incluidos deltas, marismas de marea y manglares);

• lacustres (humedales asociados con lagos);

• ribereños (humedales adyacentes a ríos y arroyos); y

• palustres (es decir, “pantanosos” - marismas, pantanos y ciénagas). Además, hay humedales artificiales, como estanques de cría de peces y camarones, estanques de granjas, tierras agrícolas de regadío, depresiones inundadas salinas, embalses, estanques de grava, piletas de aguas residuales y canales”[13].

Ello nos permite comprender la vinculación de los distintos tipos de humedales a los diferentes tipos de cursos y cuerpos de agua y la asociación de estos con la clasificación de aguas del CCC.

IV. La tutela de los humedales mediante su declaración de bienes de dominio público [arriba] [14]

Es en el CCC donde se establece la naturaleza jurídica de las cosas, los bienes de dominio público y los bienes de dominio privado. Ha sido una decisión del legislador otorgar una u otra categoría. En este caso de los humedales, público, para aislarlo de la apropiación privada y someterlo a un régimen jurídico público. Las leyes de PMA regulan lo público y lo privado, sin embrago no pueden sustraer lo privado a las normas de lo público, más allá del deber observar las mismas especialmente en la gestión.

Un humedal es un tipo muy particular de ecosistema, que no es ni terrestre, ni acuático. Un humedal posee propiedades que lo hacen diferente. Su estructura y funcionamiento es dependiente del régimen hidrológico, si bien no es su única característica tipificante. Un humedal no es un lago, ni es un rio, ni es mar, ni una extensión de terreno. Jurídicamente un humedal no es nada de lo señalado, sin embargo, forma parte de estos -en la mayoría de los casos- ya que algunas de las características que los definen como bienes de dominio público las integran.

Los humedales hasta tanto no tengan una entidad jurídica que los incluya en una u otra categoría no podrán separarse de la gestión privada ni de la publica privada, y -en vistas a una gestión sustentable de ellos- sin que con los “usos” pierda sus características esenciales.

Conforme al CCC -por ejemplo- un río es agua, cauce, playa y línea de ribera; un lago es agua, lecho, playa y línea de ribera. Así, el art 235 del CCC expresa:

Art 235 CCC. Son bienes pertenecientes al dominio público (…). Se entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos (…).

¿Y el humedal? El humedal es algo más. Es un ecosistema especifico que incluye otros componentes que lo distinguen (de otra manera estaríamos refiriéndonos a un rio, lago, o mar, por ejemplo) que lo diferencian de un genérico curso o cuerpo de agua. En esa diferenciación, de ser declarado de dominio público, sería necesario que se incluyan jurídicamente sus componentes específicos; entre ellos, la vegetación típica dependiente (si bien la fauna dependiente y especifica también es un componente, debe agregarse, entre otros).

Es precisamente allí donde el humedal puede definirse jurídicamente conforme sus componentes esenciales: agua, lecho y vegetación caracterizaste. Claro está que para que ello sea así, al menos para que se le reconozca la entidad de bienes de dominio público debe ser declarado como tal en el cuerpo normativo en el que se establezca qué bienes son de dominio público y qué bienes de dominio privado. Por ahora el humedal -como tal- no es un bien de dominio público ni es un bien especifico por lo cual no puede tutelárselo como algo diferente a un rio, lago, mar -de integrarlo-, pero si puede llegar a ser tratado como suelo (con agua) en su calidad de bien de dominio privado.

Estos componentes mínimos no logran definir un humedal, como tampoco a un rio lo termina por definir el CCC, pero sí importa la incorporación de sus componentes esenciales, de manera tal que si se altera alguno de ellos se altera la esencia del mismo y, en consecuencia, hasta donde pueden ser intervenidos por los usos -por ejemplo- sin que ello conlleve a una alteración relevante.

Ensayando algunas características para su definición no se puede dejar de acordar que es un sistema, un ecosistema en particular, especificidad dada por sus características esenciales que lo identifican como tal. Más allá de los componentes jurídicos esenciales o de sus características hidrobiológicas específicas pueden señalarse como componentes esenciales en su integración jurídica a los bienes de dominio público:

-Agua

-Lecho

-Vegetación característica (presencia de biota adaptada a esas condiciones)

-Baja profundidad

-Flora y fauna interdependiente

-Línea de ribera (de incorporarse como bien de dominio público).

La inclusión podría plasmarse en el CCC. Señalamos en negrita nuestra propuesta[15]:

CCC. Art. 235. Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes al dominio público, excepto lo dispuesto por leyes especiales:

a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo;

b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se entiende por playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más altas y más bajas mareas normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad con la legislación especial de orden nacional o local aplicable en cada caso;

c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial; los humedales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos; por Humedal se entiende el agua, su lecho y la vegetación característica, delimitado por la línea de ribera (…)[16].

V. Algunas notas sobre diferentes proyectos de Presupuestos Mínimos Ambientales sobre Humedales [arriba] [17]

En la Argentina no hay actualmente una ley de humedales. Se han venido presentando varios proyectos en los últimos años, algunos de ellos fueron votados favorablemente en el Senado, otros han tenido dictamen favorable de tratamiento (pero que luego perdieron estado parlamentario) en la Cámara de Diputados y otros jamás fueron tratados. Mientras tanto, las organizaciones vinculadas a la protección de humedales, los organismos públicos pertinentes, los organismos interjurisdiccionales y las provincias con interés en el tema no han logrado acuerdo en aspectos medulares, ello no por falta de unanimidad de razones, sino muy por el contrario por la falta de encuentro (voluntad de) en el objetivo final.

De los fallidos intentos para tratar la ley de humedales, para el trabajo de investigación se han seleccionado aquellos proyectos que lograron superar instancias de tratamiento (media sanción; moción de preferencia, etc.) en los últimos años[18]. Para el análisis de los proyectos de PMA sobre humedales utilizamos una técnica comparativa. Aquí citamos los principales ítems que generaron las mayores controversias y que consideramos pueden servir de llamada de atención para los proyectos presentados o para los proyectos a presentar en el Congreso Nacional. Además, acompañamos un breve análisis de las fuentes de dichas controversias.

En los primeros proyectos[19] -que luego se volvieron a presentar- el principal conflicto se mostró a partir de la definición de humedales adoptada, que consistía en una remisión a la definición de humedal de la Convención Ramsar. Las objeciones se centraron en que era una definición enumerativa y orientada a la gestión, por lo que incluye ecosistemas que, desde el punto de vista científico, son acuáticos. La extensión de los mismos y lo que incluían (provincias enteras) llevó a que ese punto incidiera en la balanza política de algunas provincias. Igualmente, este convenio (Ramsar) se centra en un sistema de listados por lo cual, si bien lo genérico les es aplicable a los humedales, la tutela concreta comienza con la incorporación del humedal especifico (listas). Este punto llevó mucha discusión en talleres y en eventos de organismos específicos donde en términos generales se coincidió en que era importante acordar una definición operativa basada en conceptos científicos. Ya que, adoptar la definición Ramsar, importaba llevar el sistema de listados a los PMA.

Como resultado de dichas controversias y en tal sentido en el Taller “Hacia un Inventario Nacional de Humedales” organizado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el 14 y 15 de septiembre de 2016 se opta por una definición de humedales consensuada; por la cual:

humedal es un ambiente en el cual la presencia temporaria o permanente de agua superficial o subsuperficial causa flujos biogeoquímicos propios y diferentes a los ambientes terrestres y acuáticos. Rasgos distintivos son la presencia de biota adaptada a estas condiciones, comúnmente plantas hidrófitas, y/o suelos hídricos o sustratos con rasgos de hidromorfismo[20].

La definición pone en evidencia que es la presencia de agua y su dinámica, en términos generales el régimen hidrológico, lo que determina la ocurrencia del humedal. A su vez, se entiende que la misma es apropiada tanto para ambientes de origen natural, como a aquellos que derivan de la acción del hombre. O sea que todos los ambientes antrópicos que cumplan con los criterios de hidrología, sustrato o biota[21].

El contenido de la definición importaba centrarse en su extensión, calidad, clasificación. Asimismo, entre las coincidencias, estuvo la de optar por la herramienta de inventarios (al modo de bosques y glaciares, por ejemplo).

Con posterioridad en el Proyecto aprobado en 2016 y c/dict fav. 2018 Fernando E. Solanas - María M. Odarda se acoge la definición del taller[22]:

Art. 2°- A los efectos de la presente ley, entiéndase por humedales a los ambientes en los cuales la presencia temporaria o permanente de agua superficial o subsuperficial causa flujos biogeoquímicos propios y diferentes a los ambientes terrestres y acuáticos. Rasgos distintivos son la presencia de biota adaptada a estas condiciones, comúnmente plantas hidrófitas y/o suelos hídricos o sustratos con rasgos de hidromorfismo. Entiéndase por características ecológicas de los humedales, a la combinación de los componentes físicos… 2 químicos y biológicos y las funciones ecosistémicas que permiten la provisión de los servicios ecosistémicos que proveen los humedales a la sociedad. Entiéndase por integridad ecológica, el estado del humedal que conserva sus características ecológicas permitiendo el sostenimiento de la provisión de los servicios ecosistémicos a la sociedad. Considérense servicios ecosistémicos de los humedales, a los beneficios tangibles e intangibles derivados de la estructura y funciones de estos ecosistemas.

Ya en los últimos proyectos[23] (con estado parlamentario) y solo a modo de ejemplo ya se adoptan definiciones que se alejan de Ramsar y se acercan a la consensuada, si bien con notas diferenciadoras que no resultan menores, ya que se aleja de una definición estrictamente técnica para dar lugar al “federalismo”. Así, por ejemplo en este proyecto (Expediente S 2640/20)[24] se entiende por humedales:

Art. 2. A los efectos de la presente ley, entiéndase por humedales a los ambientes naturales cuya formación se debe a procesos de la naturaleza, en los cuales la presencia de agua superficial, sea de carácter permanente o no, estancado, corriente, surgente, dulce, salobre o salado, causa flujos biogeoquímicos propios y diferentes a los ambientes terrestres y acuáticos. Rasgo distintivo que deberá encontrarse en estos ambientes es la presencia de biota adaptada a estas condiciones. Asimismo, cada jurisdicción podrá definir otros rasgos distintivos, a cumplimentar por dichos ambientes naturales, con la finalidad de establecer qué zonas son susceptibles de protección en los términos de esta ley. Los humedales alcanzados por esta ley serán definidos con carácter específico en cada jurisdicción.

En términos generales en estos proyectos surge, además -en directa relación con la definición adoptada- el cuestionamiento sobre la extensión de los “humedales” alcanzados por la ley; los que están incluidos y los que no; y la posibilidad -o no- de ser definidos con carácter específico en cada jurisdicción.

Por otra parte, del análisis y de la comparativa surge que no en todos los casos se incluyen los salares de altura ni los extinguidos -entre otros-.

La clasificación que se adopta en cada proyecto se vincula por lo general con las actividades permitidas y prohibidas. La posibilidad de realizar obras en el humedal se suele sujetar a las atribuciones de la Autoridad de Aplicación (y según sea, será para bien o mal de la integridad del humedal del que se trate).

El punto referido a la Autoridad de Aplicación fue y sigue siendo muy controvertido, así como la asignación en la ley de Fondos y su manejo. Para el caso, es de resaltar el vínculo de humedales con su componente esencial (agua), que transfiere la temática dificultosa (recursos naturales) a las provincias para su tratamiento, haciendo surgir la discusión relativa a las facultades constitucionales. Es de recordar el conflicto que en su momento se suscitó en torno a ley de PMA sobre aguas (Ley N° 25.688) por lo que la posibilidad de entremezclarse lo referido a los recursos naturales y la jurisdicción legislativa en materia de presupuestos mínimos ambientales fue y seguirá siendo una temática de tratamiento sensible que no puede dejar de considerarse en la redacción de los proyectos de PMA que involucren recursos naturales.

VI. Conclusiones [arriba] 

La atención a los humedales en nuestro país se ha ido dando a partir de la aparición del conflicto, generado por una arraigada mirada a los humedales como algo que molesta, de lo que hay que deshacerse, que carece de importancia. Así, la transformación por actividades humanas concretas fue dejando de lado -por lo general, sistemáticamente- la integridad de los humedales (lo que luego sería parte de los derechos de incidencia colectiva), despreciando los impactos sobre los mismos. Son ejemplo de ello los emblemáticos casos del Canal Federal; Gualeguaychú; Desembocadura Rio Lujan; Emprendimientos inmobiliarios Estuario del Rio de la Plata; bordos en los Esteros del Ibera e incluso las inundaciones de importantes urbes y los recientes -y recurrentes- incendios. En esta situación, la regulación recursista de aguas tuvo un papel preponderante.

Argentina cuenta con 11 regiones de humedales (23 son sitios Ramsar). La transformación de humedales en áreas productivas o en zonas urbanizadas -entre otros- implica una movilidad continua, entre su existencia y su desaparición que sigue sin detenerse. Una futura ley de PMA sobre humedales no implica garantizar de inmediato un freno a su desaparición o alteración; sí, en cambio, permitiría establecer una tutela uniforme para todo el país en materia de conservación y uso sustentable, de base preventiva, de equidad intergeneracional que permitiría el ordenamiento ambiental territorial (OT) a partir de su clasificación en base a las mayores o menores restricciones en sus usos y de la concreción de un inventario de nivel de PMA[25]. Sería como un camino para redireccionar las relaciones entre usos y alteraciones relevantes en el sendero hacia un mayor nivel de protección como sería su declaración como bienes de dominio público en su integridad como tales.

Los distintos proyectos de ley, así como las propuestas de sectores tanto técnicos como institucionales (como COHIFE y COFEMA, entre otros) y de ONG han incurrido en extremos (tanto hacia un lado como hacia el otro) que fueron impidiendo un consenso sobre aspectos medulares de la ley. Es entendible que principalmente las provincias mesopotámicas (que cuentan su territorio surcado en gran parte por humedales) resistan los criterios no flexibles de conservación. Sin embargo, ni con una mirada recursista inflexible ni con la intransigencia de sectores proteccionistas podrá concretarse una ley de tutela que contenga las bases para una gestión ambiental de los mismos (con criterios que reflejen un balance entre los de gestión ambiental y los de gestión recursista) y permitan -entre otros- la sostenibilidad de los servicios eco sistémicos y la promoción para la aplicación de prácticas ambientalmente sustentables.

La dificultad en el logro de un equilibrio entre diferentes derechos de base constitucional no puede seguir siendo la base del desamparo en el que están los humedales (y en consecuencia de los derechos constitucionales involucrados). La preocupación de muchas provincias por el contenido de la ley sigue siendo una realidad tan atendible[26] como la de la desprotección de los humedales[27]. De hecho, los proyectos de leyes de PMA en materia de humedales han fracasado por múltiples motivos, pero fundamentalmente por no encontrarse aún el límite entre la tutela de los mismos y los sistemas productivos.

Al momento de tutelar y gestionar los humedales (en particular atención de lo susceptible de impactar en sus funciones) se requieren políticas públicas claras con estrategias de gestión hídrico ambientales. Una política específica de ordenamiento ambiental del territorio que sea consensuada, pero sin perder los horizontes técnicos en vistas a intereses sectoriales. Para ello no pueden dejar de considerarse los límites políticos y lo que ello implica a la hora de gestionar áreas y recursos en un país federal donde muchos de los grandes sistemas de humedales son interjurisdiccionales e involucran -en muchos casos- cuencas que se integran por varias provincias y según el caso, por más de una jurisdicción.

Resulta paradojal que toda la discusión -que terminó frenando una ley- se haya centrado en una definición que en la actualidad -ante la inexistencia en el nivel de base CCC y PMA sectorial- es la única definición de humedales con nivel normativo en vigor en nuestro país: Ramsar.

Notas [arriba] 

[1] Otros humedales se encuentran afectados como es el caso de los salares de altura impactados por actividades mineras.
[2] Datos extraídos de: RAMSAR. Perspectiva Mundial Sobre Los Humedales. Estado de los humedales del mundo y de los servicios que prestan a las personas 2018 (https://www.rams ar.org/sites/defa ult/files/documen ts/library/gwo_s.pdf https://www.argentina. gob.ar/ noticias/la-ecolog ia-y-el-estado-d e-los-hume d ales#:~:text =Seg%C3%B  An%20el% 20informe %202018%20de,agravant e%20durante %20el%20sig lo%20pasado); MICHELINI, Juan José - PINTOS, Patricia. “Metropolitan expansion and new socio-spatial segregation scenarios in contemporary Argentina. The case of Nordelta-Las Tunas (Buenos Aires)”, Habitat International, Volume 54, Part 1, 2016, pp. 40-49.
[3] A los fines de este escrito se entiende por regulación de base la referida a la Constitución Nacional (CN); Código Civil y Comercial (CCC) (y de corresponder Cód. de Minería) y Presupuestos Mínimos Ambientales (PMA).
[4] DEL CAMPO, C.; Informe COHIFE (https://www.cohife. org/advf/doc umentos/2015/1 0/562fd60c 443cd.pdf).
[5] Se encuentran incluidos directa e indirectamente en el marco normativo internacional (ej. Convenio sobre Diversidad Biológica; Convenio sobre aves migratorias, entre otros).
[6] I.a.: -Ley N° 27.456 Parque Nacional Ciervo de los Pantanos 2018: Reserva Natural Otamendi y la Reserva Natural Río Lujan; - Ley N° 27481 Reserva Nacional Iberá. Eduardo Pigretti en 1966 propuso sin éxito hacer de Iberá una reserva provincial. La llegada a Corrientes de Douglas Tompkins y su esposa Kristine McDivitt en 1997, invitados por el gobierno correntino, cambió la situación. Venían de comprar tierras en Chile, y con la compra de 159.000 hectáreas en Colonia Carlos Pellegini. Allí, durante la Primera Feria de las Aves y Vida Silvestre, se volvería a introducir la propuesta de Iberá como Parque Nacional. Fallecido Tompkins, su viuda donar sus propias tierras para la conformación del Parque Nacional Iberá, las que, con las tierras de dominio público del Estado, más las de la fundación Conservation Land Trust, conformaron el parque nacional; -Sitio Ramsar Reserva Natural Villavicencio. Primera reserva privada Ramsar en nuestro país.
[7] Así -por ejemplo- en el que fuera (hasta la entrada en vigor del actual decreto Ley Nº 191/01 Corrientes, 28 de noviembre de 2001) el Código de Aguas de la Provincia de Corrientes se leía: Capítulo II Atribuciones Art. 211 - Serán atribuciones de la Dirección Provincial del Agua: p) Intervenir en todo lo relacionado con el drenaje o desecamiento de esteros, bañados, parajes pantanosos, anegados o anegables, como así de aquellos en que, en forma periódica, se acumulan perjudicialmente aguas, pudiendo aprobar o rechazar el plan o proyecto de las respectivas obras de desecamiento;(…) Código de aguas de la provincia de Corrientes Ley N° 3.066 Fecha: 01.09.1972 B.O. Modif.: 3.228 - 3.471 - 3.549 - 3.975 - 4.094.
[8] La Ley N°25.335 aprueba las enmiendas a la Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, Ramsar 1971, adoptadas por la Conferencia Extraordinaria de las Partes Contratantes en la ciudad de Regina, Canadá; y el texto ordenado de la Convención sobre los Humedales.
[9] “Documento Marco para el desarrollo del Inventario Nacional de Humedales de Argentina”, Marco Conceptual Definición y características de los humedales, p. 10; https://www.argenti na.gob.ar/ambi ente/agua/hu medales/inven tarionacion al/marco-conceptual-meto dologico
[10] V. Marco conceptual y metodológico Marco del Inventario Nacional de Humedales y Propuesta de un marco conceptual y lineamientos metodológicos. En 2002, la Conferencia de las Partes Contratantes de la Convención sobre los Humedales adoptó el “Marco de Ramsar para el Inventario de Humedales” (Resolución VIII.6), que brinda orientación para el diseño de un programa de inventario de humedales. https://www.argentina.gob.ar/ambiente/agua/humedales/inventarionacional/marco-conceptual-metodologico
[11] KANDUS, P. - MINOTTI, P. Propuesta de un marco conceptual y lineamientos metodológicos para el Inventario Nacional de Humedales, Informe final elaborado por solicitud del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 3iA‐UNSAM, 2018; V. MAYDS: Inventario Nacional de Humedales Propuesta de marco conceptual y lineamientos metodológicos, p. 25 (https://www.argenti na.gob.ar/am biente/agua/h umeda les/inventari on acional/m arco-c onceptual-m etodologico).
[12] Fundación Humedales (Wetlands International) (https://www.hume dales.o rg.ar/instit ucion al/%C2%B Fp or-qu%C3%A9 -hablamos-de-humedales).
[13] La Convención de Ramsar ha adoptado el Sistema Ramsar de Clasificación de Tipos de Humedales que incluye 42 tipos, agrupados en tres categorías: humedales marinos y costeros, humedales continentales y humedales artificiales (RAMSAR. Documento informativo Ramsar Nro. 1. p. 1 https://www.rams a r.org/sites /default/fil  es/docume nts/ libra ry/info20 07sp-01.pdf).
[14] Viene proponiéndose: “Regular en materia específica de ‘Masas de agua de nueva consideración’ (esteros, humedales, glaciares fósiles, glaciares, aguas de transición en general, etc.) incorporando explícitamente al dominio público a través de la legislación sustantiva a los humedales; como asimismo considerar la situación específica de los cauces que se infiltran, desparecen y vuelven a surgir aguas abajo (diferentes de los subálveos, que se consideran aguas subterráneas)”. “(…) (E)n términos generales son públicas todas aquellas aguas que corran por sus cauces naturales (art. 2340 inc.3) por lo que algunos tipos de aguas no especificados particularmente en el CC se entienden también consideradas como aguas de dominio público, ya que cuentan con cauce o lecho y sus aguas corren por sus cauces naturales, entre ellos los: torrentes; ventisqueros (neveros y glaciares); humedales, esteros (los que sí corren por cauces naturales estarían incluidos en las aguas públicas). Asimismo, conforme al texto del art. 2578 CC, podrían considerarse equiparados a las aguas durmientes: los lagos y lagunas)” (DEL CAMPO, C. Nueva Concepción de La Línea de Ribera en Base a Criterios de Desarrollo Sustentable Línea de Ribera Ambiental, Tesis doctoral UNC, Córdoba-Argentina, 2007).
[15] DEL CAMPO, C. Nueva Concepción de La Línea de Ribera en Base a Criterios de Desarrollo Sustentable; Línea de Ribera Ambiental, Tesis doctoral UNC, Córdoba-Argentina, 2007.
[16] La Línea de ribera variará en sus criterios según sea el humedal (mar, lago, río, por ejemplo).
[17] En el encuentro del IDARN 2020 correspondiente; en mi exposición sobre el tema, he tratado específicamente sobre cada proyecto, sus potencialidades y desventajas. Hoy, con la expectativa de que muchos de esos desencuentros en torno a la ley estén diluidos, sólo mencionaré algunas de las grandes líneas que fueron motivo de tales desencuentros.
[18] Para el análisis comparativo de los proyectos me basé en los siguientes criterios: -Proyectos con media sanción / dictamen de preferencia sobre PMA humedales; -Propuestas de organismos interjurisdiccionales y propuestas desde la mirada de recurso (COHIFE. Talleres SAyDS. COFEMA. Comisiones Senado-de agricultura); -Antecedentes previos: Trabajo en diferentes equipos (COHIFE. COFEMA. Basterra/dip). Entre esos proyectos: 1) Expte S 3487/13 expte. de senadores. Cuando diputados recibió la media sanción del Senado del texto unificado de los senadores María Diaz (Nuevo Encuentro-Tierra del Fuego) y Rubén Giustiniani (Socialista-Santa Fe). Expte. 3487/13, Senado De La Nación. Proyecto de ley Giustiniani: Proyecto de ley de régimen de presupuestos mínimos para la conservación de los humedales de origen natural. https://www.senado.g ob.ar/parla mentario/com isiones/verExp/3 487.13/S/PL); 2) Expte S 4279/15, Solanas y Odarda. Con media sanción de senado y a borde de perder estado parlamentario, volvieron a insistir con la misma propuesta, pero una vez más perdió vigencia. En 2018, el mismo, con dictamen de preferencia perdió este año estado parlamentario. Fecha de moción de preferencia: 10-08-2016. Enviado al archivo: 19-02-0019.
[19] Expte S 3487/13 senadores Giustiniani /Diaz; media sanción. Art. 2º- A los efectos de la presente ley, entiéndase por humedales aquellos definidos por el Art. 1.1 de la Convención sobre los Humedales, aprobada por Ley N° 23.919 y su texto ordenado por Ley N° 25.335.
[20] En el marco del proceso del Inventario Nacional de Humedales (INH) en nuestro país, se ha adoptado una definición acordada en el Taller “Hacia un Inventario Nacional de Humedales”, organizado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, en septiembre de 2016 Inventario Nacional de Humedales (KANDUS, P. - MINOTTI, P. Propuesta de marco conceptual y lineamientos metodológicos. Ob. cit., p. 27).
[21] Ibídem.
[22] En la Versión Taquigráfica se lee: “Sr. Solanas. Ese proyecto fue aprobado acá, en el Senado, después pasó a Diputados y perdió estado parlamentario. Este año fue retomado con dos iniciativas: una, de la senadora Odarda, de quien les habla y del senador Linares; otra iniciativa de la senadora Teresa Luna, de la senadora Kunath y del senador Ruperto Godoy”. V. VERSIÓN TAQUIGRÁFICA del CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN Período 134º 20ª Reunión - 10ª Sesión ordinaria - del 30 de noviembre de 2016. https://www.senado .gob.ar/uploa d/20815.pdf
[23] Los últimos proyectos presentados al momento (abril 2021) están en Exptes:
2640/20
PL S Mayans y Otros: Proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos para la Protección de los Humedales.
2372/20 PL S Giacoppo: Proyecto De Ley Sobre Presupuestos Mínimos para la Protección Y Uso Racional Los últimos proyectos presentados al momento (abril 2021) están en Exptes:Y Sostenible De Los Humedales.
1768/20 PL S Rodas y Garcia Larraburu: Proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos para la Protección Ambiental, Restauración Ecológica, Salvaguarda, Uso Racional y Sostenible de los Humedales.
1709/20 PL S Luenzo: Proyecto De Ley De Presupuestos Mínimos De Protección Ambiental De Los Humedales.
1564/20 PL S Gonzalez G. y Otros: Proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos para la Conservación, Protección y Uso Racional y Sustentable de los Humedales.
[24] Expte S 2640/20-Senado De La Nación-Proyecto de Ley Mayans y Otros: Proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos Para La Protección De Los Humedales.
[25] El inventario de humedales en Argentina genera información de base y es una herramienta que jerarquiza la valoración de los humedales y la regulación de las actividades. Como herramienta que posibilita una política de ordenamiento ambiental territorial y para conocer qué tipo de humedales tenemos en el país, dónde están ubicados y en qué estado de conservación se encuentran. se destaca la importancia de generar mecanismos de coordinación y articulación fluida entre los equipos técnicos involucrados en proceso de INH. (V. https://www.argentina. gob.ar/ambiente/agua /humedales/inv entarionacional).
[26] Por ejemplo, en la actualidad, Expte 12/21 CV. OV. Cámara de Senadores de La prov. de Corrientes: Expresa su preocupación por el tratamiento de los proyectos de ley sobre presupuestos mínimos ambientales en materia de humedales (V https://www.senado.go b.ar/parlamentario/p arlamentaria/ avanzada).
[27] Ver:
29/21 CV OV Concejo Municipal De Rafaela, Prov. De Santa Fe.: Solicita el tratamiento de la ley de presupuesto mínimos de protección ambiental de los humedales.
16/21 CV OV Concejo Deliberante De Villa Constitución, Prov. De Santa Fe: Solicita el tratamiento sobre el proyecto de ley de presupuestos mínimos para la conservación, protección y uso racional y sostenible de los humedales.
12/21 CV OV Cámara de Senadores de la Prov. de Corrientes: Expresa su preocupación por el tratamiento de los proyectos de ley sobre presupuestos mínimos ambientales en materia de humedales.
4/21 CV OV Legislatura de Rio Negro: Solicita el tratamiento de una ley de manejo y conservación de humedales.