Protección penal de los de humedales
Por Mariana Catalano*
i) Qué entender por humedales [arriba]
Un humedal (tierra húmeda) es una franja de tierra, generalmente plana, cuya superficie se inunda de manera permanente o intermitente. Al cubrirse regularmente de agua, el suelo se satura, quedando desprovisto de oxígeno y dando lugar a un ecosistema híbrido entre los puramente acuáticos y los terrestres; por lo que puede hablarse de “ecosistemas húmedos”.
Se trata de un concepto dinámico, como el de bosques nativos, que comprende la interacción entre las especies animales y vegetales que conviven en ese espacio.
Los humedales figuran entre los medios más productivos del mundo. Son cunas de diversidad biológica y fuentes de agua y productividad primaria de las que innumerables especies vegetales y animales dependen para subsistir. Dan sustento a altas concentraciones de aves, mamíferos, reptiles, anfibios, peces e invertebrados. Son también importantes depósitos de material genético vegetal. El arroz, por ejemplo, una especie común de los humedales, es el principal alimento de más de la mitad de la humanidad.
Estos beneficios hoy se reconocen como “servicios ambientales” tras una puesta en valor de su doble riqueza: implícita en tanto reservorio de especies, y externa, por el movimiento económico que generan actividades como el turismo, la pesca y la provisión de agua dulce. A lo que debe agregarse el valor científico y cultural que les es inherente.
En general, se reconocen cinco tipos de humedales principales:
• marinos (humedales costeros, inclusive lagunas costeras, costas rocosas y arrecifes de coral);
• estuarinos (incluidos deltas, marismas de marea y manglares);
• lacustres (humedales asociados con lagos);
• ribereños (humedales adyacentes a ríos y arroyos); y
• palustres (es decir, “pantanosos” - marismas, pantanos y ciénagas)[1]
Además, hay humedales artificiales, como estanques de cría de peces y camarones, estanques de granjas, tierras agrícolas de regadío, depresiones inundadas salinas, embalses, estanques de grava, piletas de aguas residuales y canales.
ii) Tutela convencional y realidad en nuestro país [arriba]
La importancia de estos ecosistemas es resaltada por la Convención de Ramsar, firmada en Irán en 1971 (e incorporada a nuestro derecho interno por Ley Nº 23.919 del 21/3/1991) que es el único tratado mundial que se centra en un solo ecosistema, aplicando un criterio amplio a la hora de determinar qué humedales quedan sujetos a sus disposiciones.
Con arreglo al texto de la Convención (art. 1.1), se entiende por humedales:
“las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”.
En relación a la clasificación formulada en el punto anterior, la Convención adopta un sistema que incluye 42 tipos de humedales, agrupados en tres categorías: a) marinos y costeros, b) continentales y c) artificiales.
En cuanto a las obligaciones de los Estados firmantes (que ascienden a 168 en la actualidad) el Convenio habilita una especie de inventario de estos sistemas: la “Lista Ramsar de Humedales de Importancia Internacional” (sitios Ramsar), donde aquéllos deben consignar los propios, con el consecuente deber de conservarlos.
Estos sitios son designados por la autoridad administrativa nacional responsable de la Convención de Ramsar en cada país, si cumplen los criterios técnicos y tras la debida consideración de su importancia relativa.
Además, a efectos de proteger sitios afines, el art. 2.1 estipula que los humedales que se incluirán en la Lista de Ramsar de Humedales de Importancia Internacional: “podrán comprender sus zonas ribereñas o costeras adyacentes, así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren dentro del humedal”.
Especial dedicación merecen las aves acuáticas en la convención, que estipula que:
“cuando una Parte Contratante, por motivos urgentes de interés nacional, retire de la Lista o reduzca los límites de un humedal incluido en ella, deberá compensar, en la medida de lo posible, la pérdida de recursos de humedales y, en particular, crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección de una porción adecuada de su hábitat original, en la misma región o en otro lugar”.
Nuestro país posee seis grandes regiones de humedales: Cuenca del Plata, Chaco, Pampas, Patagonia, Puna y Zona Costera Patagónica. La superficie ocupada por los humedales fue estimada en 600.000 km2, lo que representa el 21,5 % del territorio nacional.
Se han designado hasta el presente 23 Sitios Ramsar, que abarcan una superficie total de 5.687.651 hectáreas de ambientes diversos, tales como lagunas altoandinas, zonas costeras marinas, lagunas endorreicas, turberas y llanuras de inundación, entre otros.
La inclusión de un área en la red es una importante herramienta de gestión para las comunidades locales y grupos interesados en la conservación y manejo sustentable. La Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación promueve la designación de Sitios Ramsar y apoya a las autoridades locales en el manejo, para que sean efectivos en el logro de sus objetivos.
“Tareas clave son la asistencia en la elaboración de planes de manejo participativos, la capacitación, el monitoreo y la evaluación, así como la asistencia técnica ante situaciones que amenacen sus condiciones ecológicas. A su vez, la Red permite fortalecer las acciones de concientización, información y educación ambiental”[2].
La preservación es, sin embargo, una meta no siempre lograda. Ejemplo contundente de ello fue el asedio del fuego en la zona del litoral durante 2020, que escapó a toda previsión de quema controlada, devorando pastizales, esteros, palmares y reptiles.
Así como suena, uno de los más agudos focos de incendio de los últimos tiempos puso en peligro la zona del Delta del Paraná, que junto a los Esteros del Iberá, constituyen humedales paradigmáticos de Argentina[3].
La propagación del fuego, además de dañar el ambiente, evidenció falencias en la coordinación y cooperación entre las provincias y, sobre todo, en los tiempos de articulación. A tal punto, que tuvo que judicializarse la cuestión para que el máximo tribunal de la nación acelerara el entramado de gestión entre los estados locales implicados, sin desobligar o desentender a la esfera de gobierno nacional.
Así, el 11 de agosto de 2020, en el caso “Equística Defensa del Medio Ambiente Aso. Civ. c/ Santa Fe, Provincia de y otros s/ amparo ambiental”[4], la Corte Suprema de Justicia de la Nación se declaró competente para conocer en una acción de amparo colectivo ambiental, promovida por una asociación civil contra el Estado Nacional, las provincias de Santa Fe y Entre Ríos, y las municipalidades de Rosario y Victoria.
Habida cuenta del sector donde se concentraron los incendios (las islas de Entre Ríos frente a Rosario), decidió citar a la Provincia de Buenos Aires y dispuso, como medida cautelar, que ese Estado provincial, así como las provincias y municipios demandados constituyan, de manera inmediata, un Comité de Emergencia Ambiental.
Ordenó que dicho Comité adopte medidas eficaces para la prevención, control, y cesación de los incendios irregulares, en la región del Delta del Paraná, utilizando para ello las bases del “Plan Integral Estratégico de Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná” (PIECAS-DP) de 2009. Dispuso asimismo que, en el plazo de 15 días corridos, presenten al Tribunal un informe sobre el cumplimiento de la medida ordenada, la constitución del Comité de Emergencia Ambiental y las acciones efectuadas.
iii) Necesidad de protección penal subsidiaria. La previsión en algunos proyectos [arriba]
Lo expuesto nos lleva a una conclusión anticipada: es necesario bregar por la incorporación de la tutela de los humedales desde una perspectiva penal suplementaria.
Esto es, debe diseñarse un tipo adecuado de penalización de conductas que atenten contra estos microsistemas, penalización que se hará efectiva cuando fracase el “enforcement” al cumplimiento de las regulaciones administrativas o medidas preventivas pertinentes.
Al respecto, es ponderable el aporte de los distintos proyectos presentados en Congreso en el año en curso, que se complementan con el proyecto de reforma al Código Penal redactado por la comisión designada por Decreto 103/2017 (presidida por Mariano Borinsky) ingresado al Senado de la Nación en marzo de 2019.
En particular, son seis proyectos de ley sobre regulación de delitos ambientales, correspondientes, respectivamente, a los senadores nacionales Alfredo Luenzo, Antonio Rodas, Lucila Crexell y Gladys González; y los diputados nacionales Leonardo Grosso y Brenda Austin.
Entre ellos, la mayoría propone la incorporación de arts. al Código Penal, aunque Rodas y Austin postulan la sanción de leyes especiales.
El cuadro a continuación exhibe cómo todas las propuestas, salvo una (que en realidad es muy específica), abordan el tema de los humedales:
A fin de evitar la dispersión de detenernos en cada proyecto, comentaremos las previsiones que contiene el proyecto de reforma al Código Penal- Comisión 2017, en tanto fuente primigenia de todas las restantes, en la que -en mayor o menor medida- éstas abrevan.
Así, conforme el art. 449 de dicho bosquejo:
“Se impondrá prisión de UNO (1) a TRES (3) años y DOCE (12) a TREINTA Y SEIS (36) días-multa, al que, sin autorización, excediendo la que tuviere, o infringiendo leyes o reglamentos nacionales o provinciales especiales, con peligro para el ambiente:
1°) Dañare, drenare o rellenare humedales, lagunas, esteros o pantanos.
2°) Creare, modificare, alterare o eliminare cursos o espejos hídricos, extrajere áridos de cuencas o microcuencas, drenare pantanos, cenagales u otros humedales”.
Para empezar, adviértase que la pena es simultánea, privativa de libertad y económica, computable esta última en días multa (sistema nórdico).
Se destaca en el enunciado la accesoriedad administrativa de norma y acto: la primera, relativa a regulaciones de índole nacional o provincial (es correcto hacer un corte aquí y no incluir las municipales, a fin de acotar el margen de indeterminación); la segunda, ya sea porque la habilitación administrativa no existió, o bien existió, pero se exceden sus límites. Se actúa en exceso o por sobre los márgenes de lo permitido por un acto administrativo singular.
En tercer lugar, la conducta debe crear un peligro para el ambiente, lo que se indica también en el propio enunciado, y nos da idea de una situación de peligro concreto. No hay alusión alguna a la gravedad del daño que ha de recaer sobre los distintos tipos de humedales que la norma consigna.
Pasado en limpio: remisión administrativa, peligro para el entorno en general, daño para los humedales en particular; con total prescindencia del factor humano.
Luego el dispositivo ingresa al catálogo de conductas reprimidas, todas relacionadas con la alteración de estas áreas, sin que se exija que estén formalmente declaradas como sitio Ramsar.
El significado de los supuestos es compatible con el lenguaje común y con el bien jurídico objeto de tutela. El tipo requiere dolo directo. No se prevé la figura culposa.
Por aparte, el aludido proyecto de reforma al Código Penal 2017, trae una versión especial del delito de incendio, distinta de la receptada en el Primer Capítulo del Título VII del Libro Segundo del Código Penal (“Incendio y otros estragos”, arts. 186 a 189 ter), que todos conocemos y cuyo propósito es defender la seguridad pública.
En cambio, ingresa ahora una nueva faceta del incendio, donde el bien jurídico protegido es el medio ambiente, sin interferir con la seguridad común, pues cuando ello ocurre el supuesto se desplaza a la figura clásica.
Encontramos entonces otra herramienta más para la protección penal de los especiales ecosistemas sobre los que centramos esta nota.
El precepto proyectado (art. 448) impone prisión de dos (2) a seis (6) años y doce (12) a setenta y dos (72) días-multa, al que, sin autorización, excediendo la que tuviere, o infringiendo leyes o reglamentos nacionales o provinciales especiales, provocare, facilitare o instigare un incendio en bosques, arbustales o pastizales:
a) siempre que resultare grave daño a elementos naturales, la flora, la fauna, los ecosistemas o el ambiente en general,
b) siempre que no creare un peligro común.
Además de repetirse la accesoriedad administrativa (como vimos respecto de los humedales), sobresalen dos notas: una, que no estamos ante una figura de peligro sino de daño, el que ha de recaer sobre animales, vegetación, su interrelación o el entorno en general. No es cualquier perjuicio sino uno grave; lo que, en general ocurre cuando el mismo supera la “capacidad de carga” del ambiente, y entonces la recomposición requiere tiempo e intervención humana, con obvia inversión de recursos económicos.
Otra, que como se dijo, las llamas no deben generar un peligro común (entiéndase, para la población además del ambiente), ya que en esta hipótesis debemos reubicar el suceso dentro de la figura del art. 186 y ccdtes. del digesto penal.
Se reprime a quien provocare los incendios, tanto como al que los facilitare o instigare, verbos que denotan una actitud dolosa por parte del autor.
Notas [arriba]
*Doctora en Derecho Constitucional por la UBA, Especialista en Derecho y Economía Ambiental (USAL-Carlos III de Madrid), Camarista Federal multifuero (Salta).
[1]https://www.ramsar.org/ sites/default/fil es/documents /library/info20 07sp-01.pdf
[2]https://www.argentin a.gob.ar/am biente/agua/hume dales/sitiosramsar.
[3]Esteros del Iberá: Casi 17.000 visitantes anuales han ayudado a reactivar la economía local y a desarrollar un turismo basado en la conservación en torno al sitio Ramsar cerca de Colonia Carlos Pellegrini. Esto ha creado nuevos empleos y diversificado los medios de vida, apoyando aproximadamente al 90 % de la población local a través de empleos en el sector del turismo. Además, las comunidades vecinas reciben ayuda para crear senderos de naturaleza y formar guías turísticos locales. https://www.rams ar.org/sites/default/fi les/fs_6 _ramsar_conv ention_s p_0.pdf.
Delta del Paraná: constituye la primera categorización inter-jurisdiccional de sirio Ramsar, que comparten las provincias de Santa Fe y Entre Ríos, y en cuyo gobierno interviene la Administración de Parques Nacionales, porque en la superficie considerada están los parques del Predelta -al sur del río Diamante, en territorio entrerriano y las islas santafecinas. https://ecoa.org.b r/delta-de l-parana-humed al-protegido/.
[4] www. cij.gov.ar.
| 
